疫情之下，财政政策应如何发挥作用？

编者注：4月17日，中共中央政治局会议指出，要以更大的宏观政策力度对冲疫情影响。积极的财政政策要更加积极有为，提高赤字率，发行抗疫特别国债，增加地方政府专项债券，提高资金使用效率，真正发挥稳定经济的关键作用。

疫情暴发以来，国家出台了一系列财政政策。近日，受中国资本市场50人论坛的邀请，中国财政科学研究院院长刘尚希就疫情条件下的财政政策谈了一些看法。本文是他的演讲中的主要内容，我们希望有助于读者理解当前的财政政策。

刘尚希

怎么正确理解疫情条件下的财政政策呢？我想谈三个问题：1、梳理一下疫情暴发以来出台的一系列财政政策；2、我们怎么理解这些政策；3、对财政政策是如何发挥作用的。

第一个问题，疫情暴发以来出台了哪些财政政策？

我们对疫情暴发以来出台的财政政策作了一下初步的梳理。这些政策清单应当说是很长的，这些政策有针对地方的政策、针对企业的政策，也有针对个人的政策。

总体上分为三类：一是对地方出台的政策，大概5项，指导地方在疫情条件下，财政怎么发挥作用；二是针对企业的政策24项，这些政策是最多的，有各个方面的，针对企业的救助政策。这些政策；三是对个人的政策，比如说对患者的补助政策，对医护人员的保障政策等等。这些政策到目前为止大概有9项。整个政策有38项，可能以后还会出台相关的政策。这些政策涉及税收减免、财政补贴、出口退税、贷款展期、贷款贴息、担保和优惠，部分税费缓期缴纳等，地方也因地制宜出台了不少政策和操作细则。

第二个问题，这些政策如何去理解？

整体来说，我觉得当前疫情条件下出台的财政政策是三个方面的政策。

第一，对冲疫情冲击的政策，要理解这个政策，首先得搞清楚当下的疫情。当前的疫情实际上是一次全球性的危机，对一个国家，对全球，对整个社会，对经济，对每个人的生活都带来了冲击，这是一种全面的冲击，全方位的冲击。

在这种情况下，财政政策及时出手，对冲疫情的冲击。因此，疫情产生了多层面的冲击，就要有针对性地采取措施，所以要对冲疫情的冲击，避免疫情对这种冲击进一步扩散、扩大，程度进一步加深。所以疫情条件下的财政政策，首先是一个对冲政策。

第二，疫情下的财政政策是一个买单的政策。财政政策和其他政策是不一样的，它是买单的，这是财政政策区别于其他政策的一个显著特征。

怎么买单？有的就直接花钱，有的通过减税，也有的通过缓缴，其实这都是买单的一种方式。当然严格意义上说，税收的缓缴或者费的缓缴不算买单，但延迟了，至少在这个时间之内不需要交税费，某种意义上也是降低了它的成本，也是买了一部分单。买单在支出方面比较直观，就是花钱。再就是从税费方面，这方面买单其实也不少。这个数加起来可能是万亿级。所谓万亿级，财政在这上面花的钱，社保缴费阶段性的减免可能就是两三万亿。当然具体这个账怎么算，可能不同的人有不同的算法，总之这个数是比较大的。

这个买单持续多久呢？是不是一直买下去呢？这就要看疫情的变化，看疫情风险的状态怎么变化，这个难以预计。所以这个买单的政策取决于我们国家的疫情，也取决于全球的疫情对我们国家的影响。所以持续多久是不确定的。

第三，当前疫情条件下的财政政策是救助的政策。这个政策的目标是生存，是保存量，不是促增量。也就是说，当前的财政政策是保民生，保证居民的基本生活，保证人民生命、身体健康，要规避这方面的风险，同时保企业的资金链，保供应链，保产业链，尽可能在疫情条件下，促进经济的循环，减少因为抗击疫情带来的阻碍。从这点来看，当前疫情下的财政政策都是保生存的政策，所以它是一个救助的政策。只有在这个前提之下，才谈得上稳增长。

第三个问题，财政政策是如何发挥作用的？

第一，注入确定性。新冠病毒带来的不确定性，会导致我们的经济社会各个方面的不确定性一同扩散，这就是公共风险。财政政策就是要对冲这种不确定性，就是要注入确定性，为疫情防控、居民生活、复工复产要注入更多的确定性。

怎么注入确定性？其实这跟疫情防控有点类似，通过前面所讲到的一系列财政政策，加上其他的货币政策，其他的宏观政策，去隔离风险，遏制风险链延伸。

对于企业的救助，其实我们保存量、保民生，就是在隔离风险。对老百姓说，无论怎么样，要保证基本的生活，如果以后疫情导致无法生活下去，那这个风险就进一步扩大了，就延伸了。所以运用财政政策注入确定性，防范风险。就是隔离疫情所引发的一系列的风险，当然这个风险链条是很多的，方方面面，刚才我只是举了一个例子。通过财政政策隔离风险、遏制风险链的延伸，就会避免整个国家的公共风险水平进一步升级，遏制疫情的冲击。

第二，以风险对冲风险。这也是疫情条件下财政政策所发挥的作用。

为什么以财政风险对冲公共风险呢？一系列财政政策的出炉，一方面是减收，一方面是增资，增资减收，加上经济下行，财政收支的缺口就快速扩大，这个缺口扩大了，赤字、债务就会大大增加，从这个角度来看，财政风险自然也就扩大了，从我们国家现有的财政状况来看，扩大一些财政风险是可以承受的。所以，我们以财政风险对冲其他的公共风险，我们是有能力的。

当前，像疫情这一类的公共风险，不仅仅是一个国家可以应对的。在全球化的条件下，在产业链、供应链都已经全球化的状态下，这些公共风险其实受双重影响，一是国内的政策，国内的疫情，二是国外的政策，国外的疫情。所以现在需要放在全球来看。从这点来看，以风险对冲风险需要从全球着眼，也需要全球协调，仅仅靠一个国家，效果应该是非常有限的。

第三，当前疫情条件下，财政政策发挥作用其实是有条件的，这个条件改变风险权衡，人类社会某种意义上就是一个风险共同体。我们说利益共同体，其实利益共同体另一面就是风险共同体。

有公共风险的时候，我们需要用财政政策的手段抗击风险，但是抗击风险的时候，又给自身带来风险，有可能导致财政不可持续。

因此，我们必须权衡，这里面权衡最重要的就是财政风险和公共风险的权衡。

像美国2008年金融危机的时候，欧洲出现经济危机的时候，大家发现一个共同的特征，就是赤字债务飙升，财政风险急剧扩大，就是通过财政风险对冲金融风险，对冲经济风险。财政发挥作用就是不断对冲财政风险和公共风险之间的关系，财政作为国家治理的基础，在治理风险过程中财政去发挥作用，财政这个基础性作用就体现在它可以把公共风险转化成财政风险，可以当作一个工具对冲公共风险，发挥财政的基础性作用，这是其他政策手段所难以比拟的。

就这点来讲，在当前疫情条件下的财政政策依然对冲疫情这类公共风险，以及对冲疫情所引发的经济领域、社会领域等等公共风险，这就是财政发挥的作用。通过对冲风险，降低我们国家整个风险水平，扩大老百姓生活的确定性，这个确定性通常来说就是安居乐业。经济也是一样的，可以恢复到常态。当然要根本实现这一点，要等到疫情真正得到完全彻底的控制。在这个条件下，才有可能。

（作者为中国财政科学研究院院长）

封面图片来源：新华社图