《证券法》修订草案审议的5大焦点来了：注册制为“重中之重”，中小投资者利益或迎多重保障！

每经记者 王砚丹    每经编辑 何剑岭    

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12月23日，十三届全国人大常委会第十五次会议听取了全国人大宪法和法律委员会关于《中华人民共和国证券法（修订草案）》审议结果的报告，并就此进行了分组审议。

证券法的修改历时将近五年，跨了十二届、十三届两届全国人大。本次分组审议过程中，多位常委会组成人员发表了意见或提出了建议。与会人员普遍认为，本次《证券法》四次审议稿与以前三稿相比，在注册制法定化、建立新型诉讼制度、大幅度提高处罚力度、明确证券法必要的域外适用效力和保护投资者合法权益等方面，都做了比较大的修改。这些修改符合资本市场的现状，对资本市场的发展有着积极的促进作用。因此，建议尽早通过并实施。

焦点一：扩大证券定义范围

山东省人大常委会副主任王良建议，完善证券的定义与类型，在现有草案将存托凭证明确为证券的基础上，进一步论证是否可以将基金份额、非公开交易的股权、不动产投资信托份额等参照证券进行监管，以统一各类融资活动的监管。

全国人大代表王晓洁亦指出，作为规范直接融资的根本大法，证券法对大力发展直接融资、推动金融供给侧结构性改革意义重大。但现行证券法对证券的定义过于狭窄，导致大量具有证券属性的金融产品游离于证券法监管之外，无法满足现实中市场、监管、司法的需要。建议扩大证券范围，落实功能监管，将草案第2条第1款的证券范围扩展至所有债券、基金份额、相关资管计划份额、有限责任公司股权、不动产投资信托份额等。

焦点二：注册制为立法之重 构建动态的上市与退市关系

从审议稿来看，注册制是本次立法的重中之重，也是常委会讨论的焦点。

全国人大财政经济委员会副主任委员刘新华表示，注册制法定化是本次证券法修订的重中之重，这一制度的建立，对资本市场“牵一发而动全身”。注册制的法定化关系到整个资本市场健康发展，关系到上亿投资者的切身利益，因此必须全面落实好，以打造一个规范、透明、有活力、有韧性的资本市场，使资本市场更好地服务国家经济发展大局，服务实体经济发展。同时也必须精心、精准地加以实施，防范可能引发新的金融风险。

他同时指出，相信在证券法通过以后，证监会一定会认真做好注册制在全市场平稳有序实施的工作，并做好与现行的审核制度的衔接，促进资本市场再上一个新的台阶。为使注册制得到更好的实施，建议关注以下几个关系：一是关注并处理好交易所之间的关系。虽然监管部门最终履行注册制的程序，但是在沪深证券交易所都实施注册制的情况下，如何防止交易所为吸引更多的上市资源，而在审核过程当中降低或是变相降低审核标准的问题，应该予以高度关注。

二是处理好证券交易所与证监会职责之间的关系。根据四审稿第21条第1、2款规定，证券发行注册工作由监管部门负责，对证券发行申请的实质审核，则由证券交易所负责。因此，如何实现权责统一显得更加突出和重要。建议在具体实施过程中，应当关注并协调好监管部门与交易所的职责划分，压实交易所的审核责任，做到权责一致。

三是构建动态的上市与退市的关系。在注册制优化前端入口的前提下，如何建立有效的出清机制，需要在后续注册制实施过程中制定有突破、有效率、多元的退市制度安排。

焦点三：切实保护中小投资者利益 健全集体诉讼制度

刘季幸委员表示，近年涉及到证券的违法犯罪日益趋向严重，已经出现规模化、公司化的趋势，而且违法犯罪的手段更加隐蔽多样，涉案的金额也在不断增大。这些违法犯罪行为不仅严重破坏公开公平公正的证券市场的原则，严重损害广大投资者合法权益，而且严重破坏证券市场的管理秩序，危害国家金融安全和稳定。

因此他提出以下几点建议：

第一，建议明确将透露证券交易内幕信息的人以及透露利用职务便利获取其他未公开信息的人，以及因该信息进行内幕交易或者利用未公开信息交易的单位和个人规定为赔偿损失的连带义务人。同时，将从事非法交易的内幕信息和没有公开信息的透露人列为赔偿义务人，这对信息透露者是一个震慑，有利于从源头上杜绝上述两种非法交易。

第二，建议普通投资者与证券公司发生纠纷时，证券公司应当证明其行为符合法律、行政法规以及国务院证券监督管理机构的规定，不存在误导、欺诈及重大疏漏等情形。证券公司不能证明的，应当承担相应的赔偿责任。

第三，第222条规定，依照本法收缴的罚款和没收的违法所得，全部上缴国库。建议该条对可能涉及投资者赔偿的，可将罚款和违法所得暂时存入投资者保护基金专门账户，在赔偿投资者损失后再上缴国库，以免民事赔偿优先的原则难以落实，投资者的权利得不到及时有效的保护。

李钺锋委员亦建议，在集体诉讼制度设计上还应为机构投资者等其他投资者担任代表人，并提起集体诉讼留下法律空间。此外，要进一步加强证券服务机构的监管，督促证券服务机构归位尽责，发挥好资本市场“看门人”的作用。从实践来看，如康得新、康美药业等案件中，企业连续多年进行数据造假，相关会计师事务所却没有能发现问题，这充分暴露出部分证券服务机构的监督机制严重失灵。因此，建议在草案第161条规定的行业禁止性规范的基础上，增加进一步强化证券服务机构监管的规定。

那顺孟和委员则建议，在修订草案“投资者保护”一章中增加有关证券市场公益诉讼制度的规定，即针对受侵害者众多的内幕交易、操纵市场等违法行为，如果没有合适主体或者合适主体不提出诉讼的，由检察机关提起公益诉讼，以切实保护投资者的合法权益。

焦点四：大幅提高违法成本

草案四审稿明确，对相关证券违法行为，有违法所得的，规定没收违法所得。同时，较大幅度地提高行政罚款额度，按照违法所得计算罚款幅度的，处罚标准由原来的一至五倍，提高到一至十倍。实行定额罚款的，由原来多数规定的三十万元至六十万元，分别提高到最高二百万元至二千万元（如欺诈发行行为），以及一百万元至一千万元（如虚假陈述、操纵市场行为）、五十万元至五百万元（如内幕交易行为）等。

朱明春委员表示，本次修改对证券的定义进行了拓展，适应了资产证券化和资本市场发展的趋势，为统一的功能性的监管打开了突破口，并且在修改中“大大提高了违法成本，能更有效地打击证券市场上的违法行为，保护投资者利益”。

罗毅委员建议，对于证券违法行为的处罚，在现有条款的基础上可以适当提高处罚的下限，处罚的上限也不要简单地封顶，从而显著提高违法成本，达到严惩震慑的目的，更好地提振投资者对市场的信心。

焦点五：为资本市场未来对外开放预留制度空间

随着资本市场改革开放的深化，本次四审稿亦明确了证券法必要的域外适用效力。宪法和法律委员会经研究，建议在修订草案三次审议稿第二条中增加规定：“在中华人民共和国境外的证券发行和交易活动，扰乱中华人民共和国境内市场秩序，损害境内投资者合法权益的，依照本法有关规定处理并追究法律责任。”委员会亦对证券法在跨境资本市场建设实践中可能面临的情况做了探讨。

刘季幸委员指出，附则第224条规定，境内企业直接或者间接到境外发行证券或者将其证券在境外上市交易，应当符合国务院的有关规定，但对境外机构投资境内证券市场没有涉及。建议在审慎考虑国家金融安全的基础上，修改为涉及跨境证券发行交易等事项的应当符合国务院有关规定。

他指出，根据党中央、国务院的部署，近年来资本市场加快推进高水平对外开放，国际化水平和服务能力不断提升，跨境资本市场建设蓬勃发展。考虑到跨境资本市场建设涉及不同法域之间的制度协调问题正在实践创新探索当中，证券法第131条规定证券公司客户的交易计算资金应当存放在商业银行，这些规定都可能对境外机构境内证券投资产生影响。所以，建议增加原则性的表述，为境外优质企业登陆A股市场探索新的互联互通机制，提供法律依据，为未来的资本市场对外开放预留制度空间。