国务院定调城镇化：城市群以中小城市为重点

每经记者 金微 发自北京

在日前（6月26日）召开的第十二届全国人大常委会第三次会议上，国家发改委主任徐绍史受国务院委托，向全国人大常委会报作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》。报告提出推动城镇化转型以人口城镇化为核心，以城市群为主体形态。针对“以城市群为主体形态”，报告提到要以大城市为依托、以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。

国家发改委城市和小城镇中心研究员易鹏在接受《每日经济新闻》采访表示，现在三大建城市群占了18%的人口，未来还可能发展出新的城市群如长江中下游城市群，新的城市群不会有如此承载力但也会有较高承载力，“未来城市群会承载50%的人口，但城市群与其他城市不排斥，而是一个相互包容互相补充的概念。”

城市群或将承载50%人口

2012年，我国城镇化率达到52.57%，与世界平均水平大体相当。报告称，城镇数量和规模不断扩大，城市群形态更加明显，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，成为拉动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。

尽管全国城镇化会议的召开时间一再推迟，但此前多方消息称，城市群作为城镇化的重要载体这一方向已基本确定，城镇化目标除了建设世界级城市群，全面提升京津冀、长三角、珠三角这三个国家级城市群外，还将培育壮大17区域性城市群，并写入《全国促进城镇化健康发展规划（2011-2020年）》（以下简称《规划》，以为新型城镇化提供了发展思路。

正是城市群概念的影响下，国内多个大中城市 “抱团”申请成为国家级城市群，其中就包括长江中游城市集群和西部地区的成渝城市群。

国务院城镇化报告并没有具体城市群概念，只是提到“优化提升东部地区城市群，培育发展中西部地区城市群，用综合交通网络和信息化网络把大中小城市和小城镇连接起来，促进各类城市功能互补、协调发展。在发挥中心城市辐射带动作用基础上，强化中小城市和小城镇的产业功能、服务功能和居住功能，把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。”

对于报告提到的“以城市群为主体形态”，报告称要以大城市为依托、以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。

易鹏在接受采访时说，中国未来城镇化率要达到70%也就意味着城镇人口有10亿，靠20个城市群肯定装不下，“中国国土面积辽阔，不可能把所有鸡蛋放在一个篮子，中国会有大中小城市的合理布局。之所以提城市群，因为城市群本身就含有大中小城市，如长三角既有上海，也有南京杭州市还有小城市等，他们要通过交通网络和信息网络联合起来。”

易鹏说，现在三大建城市群占了18%的人口，未来还可能发展出新的城市群如长江中下游城市群，新的城市群不会有如此承载力但也会有较高承载力，“未来城市群会承载50%的人口，但城市群与其他城市不排斥，而是一个相互包容互相补充的概念。”

报告也重点提到我国城镇化质量不高的问题，其中之一就是城市群布局不尽合理，城市群内部分工协作不够、集群效率不高；部分特大城市主城区人口压力偏大，与综合承载能力之间的矛盾加剧；中小城市集聚产业和人口功能不足，潜力没有得到充分发挥；小城镇数量多、规模小、服务功能弱。

易鹏认为，城市群是规划的一种形态，但能否做到更多还是靠市场的力量，靠产业和人力，靠城市发展自身的选择，但政府也需要做规划和引导，如基础设施一体化等。

大中小城市城镇化路径明确

至于未来城镇化如何发展？报告首先指出，城镇化要以人口城镇化为核心，以城市群为主体形态，以综合承载能力为支撑，以体制机制创新为保障，促进产业发展、就业转移和人口集聚相统一。

具体到“以人口城镇化为核心”，就是要有序推进农业转移人口市民化，不断提升城镇居民生活品质。为此，城镇化的重点之一就是有序推进农业转移人口市民化。

报告首次明确各类城市城镇化路径：全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。"

另外，报告还提出，要增强城市经济、基础设施、公共服务、资源环境对人口集聚的支撑作用，提升城市可持续发展能力，营造有利于城镇化健康发展的制度环境，以改革的红利释放发展的潜力。

目前，部分地区将城镇化作为刺激投资、拉动经济的手段，片面追求城镇化率，并由此出现了政府大规模举债的“造城运动”，带来系列的社会问题。

报告关注到 “土地城镇化快于人口城镇化，城镇用地粗放低效”等问题，一些城市“摊大饼”式扩张，脱离实际建设宽马路、大广场，新城新区、开发区和工业园区占地过多，建成区人口密度偏低，耕地减少过多过快。这不仅浪费了大量土地资源，也威胁到国家粮食安全。报告多次强调，“牢牢守住18亿亩耕地红线，确保国家粮食安全。”“实施最严格的耕地保护制度和节约用地制度”。

不少学者提到城镇化是经济发展的结果，不能超越发展水平和发展阶段拔苗助长。

易鹏说，城镇化政策是以人的城镇化为核心，不是房地产化或大跃进，“但城镇化会自然释放投资，如轨道交通、保障房建设和棚户区的改造，这些投资是自然而然的，城镇化需要市场发展和政府引导结合起来，城镇化要以解决制度改革为重点，以人的城镇化为核心。”

报告最后也提到，促进城镇化健康发展，需要着力加强制度顶层设计，统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等重要领域的体制机制改革。创新和完善人口服务和管理制度，逐步消除城乡区域间户籍壁垒，促进人口有序流动、合理分布和社会融合。