政协委员蔡继明：有条件地推动小产权房“转正”

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每经记者 张敏 发自北京

自当选政协委员以来，全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明几乎每年都会提交关于农村土地制度改革的提案。

今年“两会”，蔡继明共提交了10份提案，其中4份涉及到土地制度改革。“两会”期间，蔡继明就这一问题接受了 《每日经济新闻》（以下简称NBD）记者的专访。

二元结构致农民财产权受损

NBD：近年来，农民在征地等环节遭遇利益损失，甚至引发一些冲突，这些问题的根源在什么地方？

蔡继明：根源就在于当前的城乡二元土地制度。我国宪法规定：城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有。但同是土地公有制，二者并非同地、同权、同价。

宪法赋予了国有土地所有者对其土地拥有全部产权，而集体土地所有者却不能买卖其土地，其所有权是残缺不全的。具体体现在，国有土地使用权可以转让、抵押、出租，而集体土地使用权只能在集体成员内部初始配置，并且宅基地使用权不能抵押和转让，农地的承包权也不能抵押，其流转也受到一定限制。

NBD：具体到征地和交易环节，这种制度怎样影响农民的财产收入？

蔡继明：城市化进程中，凡是需要占用农村集体土地的，一律采取政府征收的形式变成国家所有，而政府对被征地农民的补偿，基本是单方面垄断定价，其水平远远低于被征地的真实价值或机会成本，二者的差额被地方政府攫取。

这种征地制度，一方面带来了城市房地产行业的繁荣和城市建设日新月异的变化，使城市居民享受了现代城市的文明，另一方面则剥夺了4000万失地农民平等分享土地增值收益的权利，其中相当大一部分人成为就业无岗、务农无地、社保无份的“三无农民”。

此外，《土地管理法》规定，任何个人和单位从事建设，必须申请使用国有建设用地。农民在自己的宅基地上以及村民集体在集体建设用地上建设的住房既不能抵押，也不能向城镇居民出售，这就堵塞了农民增加财产收入的渠道。

应允许集体土地进入市场

NBD：也就是说，行政性征地是造成不平等的一个重要原因，那么能不能取消这一环节，建立统一的城乡用地市场？

蔡继明：这也是我们全国政协经济委员会的一个建议，就是希望建立城乡统一的建设用地市场，在符合法律和城乡统筹规划的条件下，允许农村集体建设用地进入市场，和国有建设用地“同地、同权、同价”。

这就意味着，我们今后的城市建设和工业化进程如果要占用农村土地，就应该允许农民集体所有的土地进入市场，不能一律采取政府征收的办法。

此外，涉及到农村集体宅基地的使用权上，应当允许其自由转让、抵押和出租，这并不影响集体土地产权的属性。

NBD：那是不是意味着小产权房的合法化？

蔡继明：我认为应该允许小产权房进入市场。小产权房存在的合理性就在于，它以比较低的价格让城市中低收入阶层实现了居者有其屋的梦想，而对于农村居民来说，增加了他们的财产收入。

应该有条件地推动小产权房“转正”。即对于建立在农村集体建设用地上的小产权房，要承认其合法性；对于非法占用农地建设的小产权房，小规模的要拆除，大规模的要在补办手续并缴纳罚金后予以合法化。这方面有很多细节的东西。

NBD：《土地管理法》正在修订中，您认为能不能从法律上真正赋予农村土地和城镇土地同等的权利？

蔡继明：这次修订的结果不好说，但我们也提出了这方面的建议。比如，应当允许集体土地所有权人对自己的土地依法享有占有、使用、收益和处分（转让和抵押）的权利。另外在征地制度上，如果农村集体及农民对补偿方案有争议的，应给予他们提起行政诉讼的权利。在最终裁决做出前，不得实施征地。