大开发中的“预拆迁”后遗症：395名村民状告嘉兴市政府非法占地

每经记者  夏子航  发自杭州、嘉兴

     3月18日9时45分，嘉兴下辖的平湖市乍浦镇原海防村方根祥等395名村民状告嘉兴市政府非法占地侵犯承包经营权一案，浙江省高院庭审持续至当日中午，并未当庭宣判。

    395名村民的上诉，源于嘉兴港区管委会征地时“先上车后买票”——先把土地征了、把补偿费付了，再去办理相关审批手续，这也就是所谓的“预征”。而村民状告的理由则是，相关部门违反国家相关法律规定，要求恢复土地原状，或提高赔偿。

    嘉兴市国土资源局港区分局局长张伟接受《每日经济新闻》记者采访时承认，原海防村土地的批准征用至今仍在报批，后9批次纵跨2003年8月至2011年1月13日，“是在土地没有被批准征收的情况下征收的。从相关的土地规范来看，这样是不符合规程的。”但张伟同时认为，这种做法“不是合法的，是合理的。”张伟表示，这一切源于嘉兴港区大开发大建设之初的“预拆迁”，“没有法律依据，但各地都约定俗成这么去做的。”于是，嘉兴港区在未获准征收土地的2003年即通过  “预拆迁”腾出了几千亩土地。在拆迁村民的身后，一个百亿化工新材料园区拔地而起。

再告非法占地

     3月18日的上诉人席上，坐着395名村民选出的方根祥等5位村民代表和委托代理人曹永清，6人中最年轻的已57岁。

    “这个结结了很深。”嘉兴港区管委会党政办主任贾翔并不讳言原海防村村民与政府多年的“闹腾”与官司，“都是老村民，年纪都大了”，但在村里说话却比村委会还厉害。

    曹永清戴着一副眼镜。由于请不起律师，只读过两年书的原海防村村民曹永清做起了395名村民的委托代理人。他在法庭上提出上诉请求：请求浙江省高院撤销嘉兴市中院“（2010）浙嘉行初字第4号”行政判决书；同时，确认嘉兴市政府侵犯村民承包集体土地经营权和承包土地使用权的具体行政行为违法，并判处嘉兴市政府停止侵权，恢复土地原状，退回非法占用的土地，归还原海防村村民土地承包经营权和承包土地使用权。

    此前，嘉兴市中院在2010年12月23日的行政判决书中，驳回方根祥等395人的诉讼请求。

    嘉兴市中院指出，根据《土地管理法》第67条规定、第76条规定，非法占用土地的确认和查处是县级以上土地行政管理部门的法定职责。对嘉兴市政府是否非法占用海防村集体土地应由承包土地所在地县级以上土地行政主管部门依职权做出认定。“在原告起诉的前提事实尚不明确的情况下，其要求法院直接确认嘉兴市政府侵害其承包经营权的事实依据与法律依据不足；责令停止侵权，恢复土地原状，退回非法占用的土地，归还原海防村村民土地承包经营权和承包土地使用权，是土地行政主管部门查处非法占地中的违法者应承担的责任，也非法院裁判的范围。”

    海防村395名村民在行政上诉状中还指出，依照《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权提起诉讼。土地使用权的确认引发的侵权纠纷同时被列入  《行政诉讼法》中“其他侵犯人身权、财产权的案件。”

    嘉兴市国土资源局港区分局局长张伟在浙江省高院庭审中作为嘉兴市政府委托代理人出席，请求浙江省高院维持原判。庭审中，原海防村村民和嘉兴市政府的争论焦点集中在非法占地事实的认定问题上。

以预拆迁之名

     嘉兴港，即乍浦港，地处杭州湾北岸，是浙江省第一个海河直达联运港。据嘉兴港区管委会党政办主任贾翔介绍，1986年嘉兴港开始启动建设，平湖市乍浦镇原海防村也坐落于此。2000年12月，海防村和西门村、瓦山村三个行政村合并为雅山村，2001年有耕地面积5137亩。之后，嘉兴港及其周边嘉兴港区的建设很快开始发力。

    2001年7月，嘉兴市委、市政府调整理顺乍浦开发管理体制，设立嘉兴港区管委会。“最开始，招商仍然很难，正好碰上浙江省政府当年筹划在全省布局3个化工基地，我们去争取了过来。”浙江省另外两个化工基地则是镇海和杭州下沙。

    “雅山村的征地时间，发生在2002年到2003年的上半年。”嘉兴市国土资源局港区分局局长张伟表示，这正是嘉兴港区刚起步的时候，“对整个海防村的区域，预估要搞工业区域。嘉兴港区管委会成立搬迁指挥部，进行搬迁。”

    嘉兴港区经济发展局2011年3月“十一五”经济发展回顾指出，一批国内外知名化工企业陆续落户港区，“中国化工新材料（嘉兴）园区”初具规模。2010年，化工新材料工业总产值突破百亿元，达到115亿元，是2005年的5.6倍。2010年，嘉兴港区实现一般预算总收入10.87亿元。

    无论是嘉兴市国土资源局及其港区分局，还是嘉兴港区管委会，都将原海防村甚至整个雅山村的失地问题解释为  “预拆迁”。“那时农房自拆自建，付给货币补偿，就算拆迁了。”嘉兴港区管委会党政办主任贾翔3月21日接受《每日经济新闻》记者采访时表示，“有些征收土地的批准确实是之后才批下来的。”

    这与1999年就生效的《土地管理法》相违背。《土地管理法》第46条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。原海防村村民在申诉中称，2002年4月起，征地就已开始，全村14个生产组到2002年5月底已有1200多亩土地被占用，而征用土地的批文于2002年6月到12月才陆续获批。

    村民在申诉中还称，2003年5月11日是原海防村余下土地被最后一次性征用的时间。原海防村村民除了400户居住的100来亩土地之外，原有2700亩总面积中的2600亩被征用。

    而嘉兴市国土资源局港区分局向法庭提供的  “征地补偿协议”显示，在海防村2600亩土地被全部征收完毕3个月后的2003年8月19日，“征地单位”嘉兴港区管委会直属单位嘉兴市乍浦开发统一征地事务所，才与“被征地单位”平湖市乍浦镇雅山村经济合作社签订协议，前者向后者征用土地面积2700.3914亩。征地范围包括海防村1~14组，瓦山村10、11组，西门村1、2、5、6、11组。该“征地补偿协议”中，补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、青苗费、地面附着物共计6913万元。

    嘉兴市国土资源港区分局于2010年3月7日出具的一份名为《原海防村批准征用的面积汇总表》则显示，海防村于2002年~2003年被实际征收2600亩土地中的大部分土地，于2002年至2011年1月分12批次才陆续获批。海防村村民则在行政上诉状中质疑称，《土地管理法》第78条规定，违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效。

    与此同时，嘉兴港区统一征地事务所办公室做出的  “原海防村集体土地各项补偿费支付到位情况说明”指出，经结算对欠付的土地补偿费894.19679万元，于2010年6月12日止已全部支付到位。”

补偿的博弈

     “当时所有开发区都是实行这种模式，都是实施预先拆迁、预先搬迁的行为，腾出土地空间，有利于后续开发。”嘉兴市国土资源局港区分局局长张伟向  《每日经济新闻》记者表示。

    张伟承认，预拆迁的法律依据并不存在，但“当时各个地方政府都在约定俗成地这么做。”他表示，“沿海各地起初搞开发区大开发，都是搬迁工作搞在前面。招商引资，一般操作不会是招商项目看中了某块地，然后报批、拆迁，这样项目早跑了。招商引资，所有开发区基本上都是提前预估这个区域要用，就已经实行搬迁，把土地空间弄出来。项目来了，我们马上安排报批，然后摘牌。这是约定俗成。”嘉兴港区管委会党政办主任贾翔也表达了同样的观点，“大拆迁大开发中，有问题不回避。”

    贾翔认为，不能纯粹从理论上来看这个问题，必须要从现实上来看，“嘉兴港区每年有400亩指标是用于开发建设，但每年肯定要超出的，现实中很难执行，否则开发区就搞不下去了。怎么大发展大开发？就要搞预征收。我们也注重一点前提，就是农民的政策有没有到位。”

    “不告，不审；告了，就摆在桌面上，要盯着违法用地，说政府违法了，那也没办法。”贾翔指出，原海防村村民盯着非法占地，嘉兴市国土资源也曾对嘉兴港区两块非法占地做出处理。其中一份名为  “嘉土资罚字（2010）第03号”的嘉兴市国土资源局国土资源行政处罚决定书指出，嘉兴港区管委会下辖的嘉兴市乍浦建设投资有限公司于2003年9月至2006年10月“未经批准、非法占用雅山村土地”，责令退回非法占用的集体土地并给予罚款。但土地最终并未被退回村民手中。嘉兴市国土资源局耕地保护处羊建华表示，土地一旦被占用，是很难恢复为耕地的，“这不现实”。上述被处罚的土地，还是补报了土地手续。

    嘉兴市一位主管土地的官员坦承，“当初各地都在搞预拆迁、预征地，我们嘉兴还有几万亩，都这样，字签下来，协议写下来，钞票付了一部分，就算征地了，地要用了就报批。上头看到了这种情况，下来有过一个说法，2007年之前的预征地该报批就赶紧报批，2007年之后的就是违法用地。以前乱哄哄开发，遗留问题真的很多。”

    在这起诉讼案件中，浙江省高院庭审的最后阶段，审判长向方根祥等村民代表询问其最终实际诉求，“你们打了这么多年的非法占地官司，是为了什么？”

    在接受  《每日经济新闻》记者采访时，嘉兴港区管委会和嘉兴市国土资源局的官员都认为，海防村官司打来打去，“还是为了提高补偿”。为此奔波已经7年之久的原海防村村民在法庭上提出的是，“要养老保险，要‘社会保障1’，不要‘社会保障2’。”

    嘉兴港区管委会党政办主任贾翔解释指出，2003年拆迁时，海防村村民选择了一次性货币补偿和自拆自建，“按规定，是没有社会保障的。”“后来，考虑到海防村的情况，给予了他们平湖市生活补助，后来再给予了他们‘养老保险2’。”贾翔表示，“给海防村村民的‘社会保障2’比‘社会保障1’只少了90元/月，每月也有400元。”但海防村村民并不愿放弃诉讼。方根祥告诉记者，他们打过好几项官司，“不是因为错列被告驳回，就是因为诉讼时限被驳回，社会保障的官司我们也打了，输了没办法我们才抓住非法占地的诉讼。”他们认为，嘉兴市政府未依规征地在前，“我们不能放弃我们的权益。”

    然而，“如果给了他们  ‘社会保障1’，别村的2万人就会不答应了。”嘉兴市国土资源局港区分局局长张伟坦承这个口子很难放开。

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