专访 | 陆铭：城乡土地制度和住房供应制度需调整，以适应公园城市建设所需

每经记者 江然  吴林静  余蕊均    每经编辑 刘艳美

图片来源：每经记者 张建  摄

“顺应城市发展新理念新趋势，开展城市现代化试点示范。”这是国家“十四五”规划纲要对推进新型城市建设的第一任务。

3月16日，国家发展改革委规划司有关负责人在解释为何出台《成都建设践行新发展理念的公园城市示范区总体方案》（下称《总体方案》）时，也特别提到“开展现代化城市试点示范”。

在向现代化迈进的今天，我们需要怎样的现代化城市？尤其是要实现人与自然和谐共生的现代化，优化调整城市发展方式势在必行。

某种意义上，成都承载了一种期待——根据《总体方案》，建设践行新发展理念公园城市示范区，旨在探索山水人城和谐相融新实践和超大特大城市转型发展新路径。

“公园城市是一种把城市生态发展跟城市经济发展良性结合的理念。”上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长、中国城市治理研究院研究员陆铭在接受《每日经济新闻》记者（下称“NBD”）专访时表示，这个理念本身要有普遍性，“不是说成都要建成生态宜居的城市，别的城市就不建了”。

在他看来，公园城市建设并非要了生态，就不要经济发展了，而是在“城市”这个形态之下，实现经济活动和生态保护的良性互动。当然，为了推动示范区建设落地见效，必须要有体制机制上的变革和突破，“很多资源配置方式要顺应大城市的发展”。

理念构想

不是要了生态，就不要经济发展了

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NBD：除了刚刚获批建设示范区的成都，上海、深圳等超特大城市近年来也在探索建设公园城市。您如何理解“公园城市”承载的理念与构想？它是否将成为未来城市的一种主要形态？

陆铭：我认为公园城市建设的重要意义在于，城市发展和经济发展过程中，生态环境质量对提升生活质量的影响越来越大，不能再像传统城市发展那样，只注重GDP指标，而忽略了环境保护、生态质量。

当然，建设公园城市并不是说要了生态，就不要经济发展了。因为在城市群的发展中，大城市仍然会承担中心城市的功能，它的经济发展功能是非常重要的。关键是要在经济发展过程中，把生态宜居功能考虑进去，这一点跟经济发展目标并行不悖。

我比较强调的是，公园城市是一种把城市生态发展跟城市经济发展良性结合的理念。这个理念本身应该要有普遍性，不是说成都要建成生态宜居的城市，别的城市就不建了，而是应该通过实践，在生态环境保护、宜居城市建设和经济发展目标之间找出一条城市发展路径。有的可以复制推广，那些不能复制推广的，在理念上也能帮助其他城市找到因地制宜的建设模式。

NBD：《总体方案》中提到，示范区要探索“人城山水和谐共生新实践”。如何准确理解人、城、山水三个主体相互之间关系？为什么要特别强调“城”？

陆铭：经济发展到这个阶段，城市以“聚人”来实现经济发展仍然是一个必要的发展模式，并且大城市在引领经济发展中所起到的作用越来越大，会形成以大城市为中心的都市圈。与此同时，随着生活水平提高，一方面人对生态宜居有更高的要求，另一方面，传统工业化过程中阶段性出现的对环境的污染，要予以纠正。现在讲“人”“城”“山水”三个主体之间的关系，就是通过城市的发展，实现人口的集聚和对经济发展的带动作用，同时在此过程中提高环境质量，达到经济和生态之间的协调发展。

在空间形态上，城市成了人类经济活动和自然环境之间的一种纽带，或者说载体，在“城市”这个范围之内、形态之下，来实现经济活动和生态保护的良性互动。传统上认为人口集聚、经济活动不利于自然保护，其实是一个很大的误解。恰恰因为人口在局部空间上的集中，可以使其他人口不集聚的地方保持低密度，高人口密度的地方更多地发展制造业和服务业，低人口密度的地方更多承载生态保护功能。

探路转型

“瘦身健体”重在提高城市治理水平

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NBD：示范区被委以探索“超大特大城市转型发展新路径”的重任。在您看来，超大特大城市如何更高效地集聚经济和人口并实现“瘦身健体”？

陆铭：超大特大城市“健体”是对的。所谓“健体”，就是要提高城市治理效率和水平，提升经济发展质量，兼顾经济发展和生态宜居等多方面的目标。

我认为在一个意义上可能存在“瘦身”，就是避免给定人口增长速度，随意地进行城市面积扩张，而不是紧凑型发展。这个问题在于用什么方式紧凑型发展？如果是在人口不增长的情况下面积扩张，粗放式地发展，这是应该避免，即所谓“瘦身”。

不过，中国一些大城市人口还在增长，相应的基础设施、公共服务还要增加，包括生态宜居的公园城市在内，关键是提高效率和质量，提高集约度，而不是简单地讲体量要减少。

NBD：本质上是对超大特大城市的城市治理提出了更高要求。

陆铭：是的。人口集聚是一把“双刃剑”，人口集聚会带来很多问题，环境压力会有所增加，交通、住房、公共服务等需求也会增加，疫情发生以来，人口多的地方还面临更高的疫情传播风险。但反过来说，超大特大城市也可以在上述问题的治理上利用人口规模，发挥它的优势。

比如，可以利用人口规模经济来发展轨道交通，从而缓解交通拥堵问题，也可以减少汽车尾气排放。有了人口密度之后，可以通过更高效率地利用土地来增加住房供应，且大城市产业结构更倾向于服务业，对环境友好程度更高。就疫情而言，大城市的医疗条件往往比较好，管理也更规范。此外，在大城市可更多实现居家办公，相比小城市制造业比重更高、难以实现在家办公，大城市更有利于疫情防控。

NBD：但外来人口在大城市工作生活仍有许多难处。

陆铭：是的，这是超大特大城市普遍存在的一个问题。我认为公共服务、基础设施、住房等城市治理问题，都还需要更多地适应人口不断增长带来的需求增长，持续增加有效供给，加快外来人口市民化，否则可能会带来一些社会意义上的风险。

比如外来人口和本地人口之间的分化、收入差距，在劳动力市场和公共服务方面受到的不公正待遇等，都应该在接下来一段时间里加强治理，推进市民化和公共服务均等化。在这个方面，成都对外来人口包容度比较高，在超大特大城市中做得也相对比较好，可以发挥一些示范作用。

推动落地

资源配置方式要顺应城市发展

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NBD：在实施保障方面，《总体方案》明确国家发展改革委、自然资源部、住房城乡建设部要加强统筹指导。示范区建设为何要强调三部门统筹指导？

陆铭：城市发展到今天，已不光是中央出政策、地方政府执行的问题，这里面涉及到很多资源配置方式要顺应大城市的发展。其中，在决定城市发展方式方面最为相关的两个部门就是自然资源部和住房城乡建设部。

打个比方，在土地用途方面，什么样的土地和什么区位的土地，可以用作自然生态保护或者农业用途，什么样的地方可以用来建设城市，包括产业用地、住房用地、基础设施用地等发展所需用地，的确需要在城乡土地制度和住房供应制度方面进行深刻改革，通过一些制度调整来适应新的城市建设需要。比如农村土地和城市土地之间，如何在用途上做到同权同价，农村的集体建设用地如何入市、变成建设用途等，都涉及到自然资源部和住房城乡建设部相应的管理功能的改革。

NBD：我们注意到，在具体的任务安排上，《总体方案》明确了相应的负责部门，包括教育、卫健、工信等都要参与进来。为什么示范区建设需要多部门全方位参与？如何形成合力？

陆铭：形成合力的关键是要形成生产要素的畅通循环。现在的管理体系是纵向划分，相互之间功能独立，每一个部委和政府的部门、分支机构，有一个相对应的职能。但对于城市建设来讲，有些目标的实现需要在各种生产要素之间畅通循环，这就要打破一些既有体制。在今天我们所谈到的这个问题里，最为关键的生产要素其实是土地和自然资源，这就涉及到在城市规划里如何让土地资源的配置顺应城市发展的目标。

这里面，最为焦点的又分为两组关系。

首先是城乡之间。因为在城市建设用地和农村用地之间，土地的制度体系是没有完全打通的，那么在城市发展过程中，农村地区的集体用地，包括集体建设用地和农业用地，如何顺应城市发展需要？要么转成城市用地，要么仍然保持农村用地，后者又如何服务于城乡融合？比如未来的农业用地是否可用于种鲜花，从而实现农业和旅游的融合发展？比如农村宅基地是否可以用来做民宿？再或者集体建设用地，包括宅基地，是否可以直接入市，变成城市居民的居住用途？这是在城乡之间需要解决的问题。

另一组关系就是在城市之间，也需要有这样一个既有体制的改变。因为现在城市土地的管理是以行政管辖边界为单位的，但现在城市的发展，尤其是在大城市往都市圈这个方向发展的趋势下，未来城市的规划和建设都需要突破行政管辖边界，形成“跨界”的都市圈。这个都市圈怎么建？这就一定会涉及自然资源和土地配置的问题。

举个最简单的例子，未来的轨道交通建设，如果在都市圈范围内形成一个从中心城区向外围发射状的网络状态，问题马上就来了——轨道沿线的土地是不是要开发，按照土地利用价值，轨道沿线特别是站点以上的空间，它的土地用途应该是建设用地，轨道站点这个位置的土地可能要综合利用，既是基础设施用途，又是商业用途，还可能承接办公用途，甚至可能有一部分居住用途，那综合利用怎么做？这就涉及到现代化大城市发展的体制机制需要进一步变革和突破。