每日经济新闻 2020-12-30 19:46:13
每经记者 张钟尹 每经编辑 陈旭
近日召开的中央经济工作会议在部署明年重点任务时指出，要增强投资增长后劲，继续发挥关键作用。激发全社会投资活力。要大力发展数字经济，加大新型基础设施投资力度。
PPP（政府和社会资本合作）作为公共基础设施中的一种项目运作模式，旨在鼓励社会资本参与公共基础设施建设，有利于发挥投资的关键作用、有效扩大内需。
受疫情影响，今年初全国新入库PPP项目同比有所下降，但近几个月已出现明显回暖之势。
大岳研究院的大数据显示，今年二季度以来，PPP项目数量明显反弹，走出谷底的迹象十分明显。
财政部PPP中心数据显示，2020年10月，全国PPP综合信息平台入库项目106个，投资额1090亿元，环比增加49亿元，呈现稳步回升态势。
经历了约3年的调整期后，PPP在新基建投资中如何发挥作用？“十四五”期间又有怎样的发展前景？带着这一系列问题，《每日经济新闻》（以下简称NBD）对大岳咨询董事长金永祥进行了专访。
NBD：PPP前期一度遭遇低潮，您认为有哪些原因？
金永祥 图片来源：受访者提供
金永祥：PPP项目的运作问题，还有专项债的冲击，是此次调整的主要原因。
PPP是改革开放以来很有效的经济政策，PPP的改革实践总体上也是很成功的，但在前期运作过程中也需要注意一些可能遇到的问题，比如有些项目竞争不充分、文件不严密、监管不到位等，总体上讲，PPP依然存在有待改进的空间。
此外，专项债和PPP投资的领域重叠度很高，不可避免地存在竞争关系。
我国专项债的规模在起步阶段就大于PPP，初期市场空间大，两者可以共同发展。随着专项债规模逐年扩大，从2015年的4000亿元增长至今年的3.75万亿元，PPP也会相应地受到一定的影响。
NBD：您认为中国式PPP的形成经历了怎样的过程？
金永祥：改革开放以来，PPP在中国的发展经历了5个阶段，分别是探索阶段、试点阶段、推广阶段、反复阶段和普及阶段。
改革开放初期，伴随外资进入我国，有些外资进入了基础设施领域，比如深圳沙角B电厂项目，开始了我国PPP模式的探索。
1994年原国家计委发起了BOT试点，有些地方政府也做了自己的BOT试点，试点阶段PPP项目不多，但积累了非常重要的经验。2003年原建设部推动了市政公用市场化改革，几乎同期交通部也进行了交通市场化改革。
这一阶段，大部分项目都叫特许经营项目或者BOT项目，北京地铁四号线项目是国内第一次叫PPP的项目，所以后来PPP研究者都把四号线项目作为中国PPP的重要标志。
2009年PPP在金融危机之后经历了反复。党的十八大以来，PPP迎来了应用广泛的普及阶段，从2014年到2017年，我国PPP项目规模增长了10倍以上。此后出现了一定程度的调整，从今年二季度之后又开始了恢复性增长。
PPP总入库项目数
NBD：正如您提到，PPP发展以来，业内普遍将北京地铁四号线视为标志性项目，您能否详细介绍一下当时的情况？
金永祥：讨论北京地铁四号线项目必须先了解一个人——王灏，他现在是北京市朝阳区区委书记，做四号线项目时他是北京市基础设施投资公司副总经理，相当于现在PPP项目实施机构的主管领导。
把北京地铁四号线叫PPP项目是王灏提出来的，可以说王灏是国内提出并实际推动PPP成功落地实施的“第一人”。
王灏是一位学者型官员，他撰写了很多关于PPP的论文和专著，2001年德国汉堡咨询的一本会议论文集就收录了他关于PPP的文章，2004年他发表的《PPP定义和分类研究》，是国内较早对PPP概念、模式等进行基础理论研究的文章之一。
随后他出版的《城市轨道交通投融资问题研究》《城市轨道交通投融资理论研究与实践》《城市轨道交通投融资模式研究》等著作，收录了他曾发表过的不少PPP理论文章和实践操作体会。
他的思考着眼于基础设施投融资改革，实践性很强，受到了中央政府有关部门的重视，为我们的PPP咨询工作提供了很多有价值的参考。
四号线PPP项目彻底改变了北京市地铁投资、建设和运营格局，也对我国包括地铁在内的各类基础设施投融资体制改革产生了深远影响。
截至目前，全国PPP地铁项目已经超过了100个，涉及总投资额超过1万亿元。如果没有四号线开创性的PPP实践，我国地铁事业不可能有如此高速的发展。
NBD：从北京地铁四号线项目到现在，我国PPP的发展为公共服务带来了哪些积极变化？
金永祥：四号线是一个非常规范、非常成功的PPP项目，其投资人是港铁公司，属于境外投资，四号线在王灏领导下不仅借鉴了先进PPP经验，而且考虑了与国情和项目条件的有机结合，对后来中国式PPP的形成和发展起到了基础性的支撑作用。
中国式PPP是2014年以后发展起来的，其重要特点是社会资本以国企为主，以民企和外资为辅，这是我国国情决定的，也是以私人资本为主体的发达国家较难做到的。
中国式PPP打破了公共服务的地方垄断，用市场机制重塑了政府与企业的关系，提高了公共服务管理水平和效率，同时为国有企业战略转型提供了机遇，使社会资本发展成为各行业规模化和专业化的公司。
中国式PPP在我国的作用要比其他国家PPP在本国的作用大得多，是一项经过实践证明效果良好的经济政策。
图片来源：新华社
NBD：您曾多次提出PPP的发展可能遇到一些问题，早在2017年初，您就表示PPP已过了顺风顺水阶段，各种问题有可能集中出现。您认为PPP现在存在哪些问题？
金永祥：PPP确实遇到了一些发展问题：
首先，比如回报机制可能存在问题。只有合理的收费才能够解决回报机制问题，在这个过程中要关照好低收入群体。
第二，PPP是一种市场机制，需要充分竞争。这一轮的PPP项目竞争还是不够充分，因此项目投资控制方面效果不够明显。
第三，一些PPP项目在实施过程中遇到了麻烦，这说明前期工作不够充分。同时，政策法规和项目流程也有进一步完善的空间。
有些问题不是PPP模式所独有的，如果在推进PPP过程中把相似的问题解决好了，那么不仅PPP可以发展得更好，我们国家的很多政策也会更容易理顺，经济社会发展自然也会更好。
NBD：未来要大力发展数字经济，加大新型基础设施投资力度。您认为PPP在扩大投资尤其是新基建投资等方面，应该如何发力？
金永祥：对于“十四五”期间以及未来更长远时期PPP的发展，我认为，投资这架马车仍然会发挥关键作用，无论是新基建项目，还是改善人民生活质量所需的各种设施，PPP在这些方面都是有优势的。
改革开放以来，PPP经历了多个发展阶段，尽管起起伏伏，但我相信在“十四五”期间，PPP是不可缺少的，不仅有助于解决新建项目的融资问题和效率问题，而且还可用于存量项目化解债务。
当前PPP又面临新的发展机会，我认为要完善相关政策，使PPP与专项债优势互补并且相互结合。正如其他经济政策一样，PPP不是完美的，需要不断完善，如果发展到某一阶段遇到一定困难，也不能浅尝辄止，而是需要攻坚克难，否则难免半途而废。
封面图片来源：新华社
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