现金贷新规落地还有多少“留白空间”？三大问题待解

12月1日，央行、银监会联合发布了《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》，市场期待已久的现金贷监管新规终于尘埃落定。

应该说，现金贷新规从框架结构到内容都很“饱满”，既明确了现金贷业务的基本原则，也从现金贷的各个关联端提出整体推进的监管要求，并针对各种违规情形提出了分类处置的办法，以及建立现金贷整治长效机制要求。但是，现金贷新规落地或许尚面临若干政策“留白”待续。

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其一：现金贷新规与最高法的规定存在错位，如何对接？

针对现金贷广受诟病的暴利问题，《通知》第二条原则明确：各类机构以利率和各种费用形式对借款人收取的综合资金成本应符合最高人民法院关于民间借贷利率的规定，禁止发放或撮合违反法律有关利率规定的贷款。

这里所说的最高人民法院关于民间借贷利率的规定，是指2015年颁布的《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》。该《规定》第二十六条明确：借贷双方约定的利率未超过年利率24%，出借人请求借款人按照约定的利率支付利息的，人民法院应予支持；借贷双方约定的利率超过年利率36%，超过部分的利息约定无效。借款人请求出借人返还已支付的超过年利率36%部分的利息的，人民法院应予支持。

仔细分析，其实最高院的这个规定只是在裁决民间借贷案件时作为判案的一个依据，只是说明超过36%部分的贷款利息不受法律保护，并非禁止性规定，且无惩戒条款。所以“禁止发放或撮合违反法律有关利率规定的贷款”这一条执行起来的法律依据或需斟酌。

最纠结的则是现金贷新规与最高法的《规定》存在错位。若按现金贷新规第一条，“设立金融机构、从事金融活动，必须依法接受准入管理。未依法取得经营放贷业务资质，任何组织和个人不得经营放贷业务”。言外之意，凡开展现金贷业务的企业或机构都需归入金融机构之列，并经相关金融监管部门批准设立。

但是，按照《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第一条：经金融监管部门批准设立的从事贷款业务的金融机构及其分支机构，因发放贷款等相关金融业务引发的纠纷，不适用本规定。

这样两难问题就出现了。如果现金贷公司都按照监管要求规范为持牌的、获得了放贷资格的主体，成为“经金融监管部门批准设立的从事贷款业务的金融机构”，那么《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》关于贷款利率的有关规定又不适用于从事现金贷类的机构了。

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其二：监管职责如何与牌照管理如何对应？

牌照问题是监管悬在现金贷脖子上的利剑。现金贷新规为现金贷立的第一条规矩就是：“未依法取得经营放贷业务资质，任何组织和个人不得经营放贷业务”。近年来，在金融问题上的一个基调是，凡是金融都必须纳入监管，凡是从事金融业务的机构都必须持牌经营。这也已经成为金融监管方面的一个共识。

但是，说易行难。既然要将现金贷纳入监管，并持照经营，那么由谁来发牌照，由谁来监管？这是让人最为纠结的地方。

首先，是牌照管理问题。目前，小额网络贷款公司的牌照实际上很多是基于原有小额贷款公司业务范围的改变，因此各地在条件把握方面存在较大的差异性。而同样是开展现金贷业务的，持牌的网络小贷与消费金融公司的门槛也不一样。因此，对现金贷公司实施牌照管理，首先需解决统一监管问题，即监管主体、监管规制和准入门槛等方面均应统一，这样才能避免可能出现的监管套利。其中，如何设置准入门槛是关键，既关乎目前现金贷平台的去留，更关乎现金贷后续监管的有效性。如果没有合理的、足以将不良放贷者挡在门外的门槛，牌照或也将形同虚设。

其次，面临的是整治过程中的职责分工问题。《通知》第六条“抓好落实，注重长效，确保规范整顿工作效果”明确要求，“各地应加强组织领导和统筹协调，由地方金融监管部门牵头，明确各类机构的整治主责任部门，摸清风险底数，制定整顿计划”。

从目前参与现金贷的各主体看，既有银监会核准、持牌经营的银行机构、消费金融公司，也有地方金融监管部门核准的网络小贷公司，还有大量找不到主的非持牌机构。

《通知》从小额网络贷款公司、网络借贷信息中介机构、银行业金融机构等三个维度明确了现金贷整治的要点及相应的职责分工。第二条明确“网络小额贷款清理整顿工作由各省(区、市)小额贷款公司监管部门具体负责”；第三条则明确“银行业金融机构参与‘现金贷’业务的规范整顿工作，由银监会各地派出机构负责开展，各地整治办配合”；第四条明确了“各地网络借贷风险专项整治联合工作办公室应当结合《关于开展‘现金贷’业务活动清理整顿工作的通知》(网贷整治办函〔2017〕19号)要求，对网络借贷信息中介机构开展‘现金贷’业务进行清理整顿”。

那么，涉及现金贷的消费金融公司(包括持牌机构与非持牌机构)及其他非持牌机构的整治主责任部门如何确定，恐怕会非常棘手。若完全按照“谁批准、谁管理”的思路，或会将整治工作引入困境。而且，从地域上看，经营现金贷的网络小贷公司，其业务遍布全国，客观上或会导致监管的地域分割、权责不清，可能出现监管缺位。

问题的关键在于，依赖牌照的机构监管模式在汹涌的金融创新浪潮面前已日显窘迫。唯有构建行为监管体系，明确各种金融行为的基本属性、分类及识别标准，厘清各种金融行为的责任部门及监管职责，才能使每一种金融创新从特征上都能适用于相应的属性分类，都能找到相应的监管归宿。这样才不会出现监管的空白与缺位。

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其三：如何实现监管与平台数据共享？

现金贷业务潜在的风险主要来自两方面：一是借款人的网络欺诈风险；二是借款人多头借贷、过度借贷和以贷养贷形成的高杠杆风险。前者带来的可能是个体性、局部性信用风险，后者的失控或蔓延可能成为系统性风险。

因此，如何防范借款人多头借贷风险问题理当成为现金贷整治的主要问题之一。

《通知》明确要求，各类机构应当遵守“了解你的客户”原则，充分保护金融消费者权益，不得以任何方式诱致借款人过度举债，陷入债务陷阱。应全面持续评估借款人的信用情况、偿付能力、贷款用途等，审慎确定借款人适当性、综合资金成本、贷款金额上限、贷款期限、贷款展期限制、“冷静期”要求、贷款用途限定、还款方式等。不得向无收入来源的借款人发放贷款，单笔贷款的本息费债务总负担应明确设定金额上限，贷款展期次数一般不超过2次。

但这仅是针对单个现金贷机构、单个借款人提出的审慎性要求；对于借款人多头借贷、以贷养贷的问题，似乎尚无有效对策。

尽管《通知》要求，“各地应引导辖内相关机构充分利用国家金融信用信息基础数据库和中国互联网金融协会信用信息共享平台，防范借款人多头借贷、过度借贷。各地应当引导借款人依法履行债务清偿责任，建立失信信息公开、联合惩戒等制度，使得失信者一处失信、处处受限”；但实际操作上尚面临诸多困难。一是国家金融信用信息基础数据库和中国互联网金融协会信用信息共享平台获取现金贷客户数据的能力问题，即对现金贷机构共享数据的约束力问题；二是单个现金贷平台对借款人借款总额难以控制，需要加强同业之间的协同。

实际上，在借款人多头借款、过度借款问题上，即便传统银行体系拥有相对完备的信用信息体系，但至今仍难有根本性突破，成为诸多金融问题的症结之一；更何况“出生”时间并不长的现金贷。

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在《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》中对同一借款人进行了约束性规定：“同一自然人在同一网络借贷信息中介机构平台的借款余额上限不超过人民币20万元；同一法人或其他组织在同一网络借贷信息中介机构平台的借款余额上限不超过人民币100万元；同一自然人在不同网络借贷信息中介机构平台借款总余额不超过人民币100万元；同一法人或其他组织在不同网络借贷信息中介机构平台借款总余额不超过人民币500万元”。

但关键还是要形成相应的制约机制，督促开展现金贷业务的平台及时、准确、完整地将借款人信息数据纳入统一的征信系统，并通过技术手段实现对单个借款人借款总额的控制。

“留白”在艺术上是一种技巧，带给人的或是一种“野渡无人舟自横”野趣；但政策上的“留白”带来的则是市场的矛盾与困惑，亟需“描实”完善，否则将成为套利的空间，增大治理的成本，影响治理的实效。

目前，现金贷风险问题是一个全球性现象，如同现金贷产生的根源——金融服务领域长尾人群融资需求，一样具有全球性特征。现金贷特有的商业模式、特殊的服务群体所衍生出的“消金三恶”(即高利率、多头借贷、不当催收)是困扰各国监管部门的共同问题。

毋庸置疑，遏制高利贷、保护金融消费者权益是监管者应有的担当。这方面，世界各国的监管立法已经走在了前面，也为我们提供了许多可资借鉴的做法。

如日本政府为遏制贷金产业普遍存在的“消金三恶”，从2000年起对《贷金业务法规》进行连续修正，对贷款行业进行适当性管制；2006年日本最高法院颁布《利息限制法》，规定消费贷款公司的年利率不得超过20%；同时，为了防止贷金从业者过度授信、债务人多头借贷，在借款人的借款余额方面，修正的新法规定借款人贷款余额不得超过年总收入的三分之一，否则新的借款将被禁止。美国消费者金融保护局(CFPB)2016年发布了关于Payday Loan的新规征求意见稿，主要包括：终止被其称之为“债务陷阱”(Debt traps)的现象、提供低风险且长期贷款选项、确保借款人有偿还能力等多项进一步控制风险的措施。2017年10月5日，CFPB又出台新规，限制现金贷债务“陷阱”，该规定要求出借人放贷前评估借款人是否有能力还款。

他山之石可以攻玉。毋庸讳言，此次出台的《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》，代表的是一场监管整治的开始。针对金融领域出现的乱象，我们或许需要暴风骤雨式的整治；但更需要的是法制的健全。唯有加快相关法律制度的建设，才能使监管真正做到有法可依。唯有基于法制的监管，才具有水滴石穿的韧性。

来源：中经新纬 作者：李庚南