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不要总让跑在前头的PPP市场来等政策配套

每日经济新闻 2015-11-18 00:55:01

不难看出,PPP模式作为新形势下解决公共服务融资难的一种重要途径,正成为缓解政府债务压力和拉动投资的重要出路。不过,PPP项目落地难,也让社会资本存在着一定的观望情绪。

每经编辑 每经记者 胡健    

四季度财政稳增长将持续发力。《每日经济新闻》记者发现,地方政府对PPP(政府和社会资本合作)的态度正逐渐从观摩到试水,多地均有项目落地,且相关支持政策也陆续出台。

11月17日,甘肃省财政厅披露,甘肃推广运用PPP模式取得了突破性进展,76个项目已成功签约,投资总额达到1862亿元,吸引社会资本超千亿元。

而在日前发布的中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确提到发挥财政资金撬动功能,创新融资方式,带动更多社会资本参与投资。创新公共基础设施投融资体制,推广政府和社会资本合作模式。

不难看出,PPP模式作为新形势下解决公共服务融资难的一种重要途径,正成为缓解政府债务压力和拉动投资的重要出路。不过,PPP项目落地难,也让社会资本存在着一定的观望情绪。

一种模式的推广必然需要时间和必要的成本,目前PPP在中国究竟有怎样的现实问题?PPP中政府和社会资本的心态和想法是怎样的?针对上述问题,《每日经济新闻》(以下简称NBD)记者近日专访了PPP专家、中建政研信息咨询中心主任梁舰。

项目落地须厘清边界

NBD:PPP项目的落地难和签约率低的问题近期经常被提及,您怎么看这个问题?

梁舰:关于落地难的问题,需要厘清一些概念。我们在跟一些地方政府沟通的时候,也会经常提到PPP项目的落地。但究竟什么是落地,还没有一个统一的概念。

比如,实施方案的落地算不算,所谓实施方案落地是指如果地方政府批准某一个项目可以采取PPP模式,也可以称为一种落地,但在严格意义上,我们目前比较认可的是,只有项目竣工的时候才叫落地,因为这里面是几方参与的结果,投资方、施工方、政府方,甚至还有银行以及中介机构。

有一种说法走得更远,认为20年后或者30年后,运营期结束的时候算项目落地,但国内目前真正走完这个过程的项目极少,甚至是没有。

NBD:如果按照项目竣工算落地,那么PPP从纸面落实到实际投资可能欠缺什么呢?

梁舰:坦率讲,我们看到过很多项目,真正落地的项目非常少,或者严格按规范落地的很少。都说落地了,但是反过来看,很多项目都是后补了一堆的程序。这其中有很客观的原因,最近部委也围绕PPP出台了很多政策,有时候市场跑得快了一点,还要回过头来等政策,就出现了一些程序上的不规范。

如果我们不讲程序,谈实际上项目落地难的问题,应该说几方面的问题都有。我们做项目的时候,前期会先把政府方和投资方、潜在投资方放在一起,做很多市场测试,进行充分的论证和讨论。经过双方的讨论,在整个项目边界基本确立的情况下,再启动程序,这是保障落地成功的一个重要因素。

投资方利益需有保障

NBD:PPP实操过程中,各方利益的平衡关键在于什么?

梁舰:一般和地方政府接触时,我们会了解他们跟投资方谈得怎么样、约了多少家(投资方),但现在也有不少地方还没谈就直接启动,这显然不合适。

PPP落地难的问题首先在投资方,不是说投资方有问题,而是首先要保障投资方对项目是有意愿的,也就意味着这个项目得符合投资方的利益诉求。这一点比满足地方政府更重要。这是首要条件,不然的话投资方不来了,还谈什么项目呢?

保障投资方有收益而且能够屏蔽它的风险,其实不简单。投资方当中可能有基金,那么它对于风险的控制和施工方对于投资方的风险控制不一样。你要满足投资方的多元化诉求。

现在很多投资方对项目是有疑虑的,特别是基金或者证券公司等金融机构,因为它不专业,很多资源都来源于整合,对于PPP项目全过程的风险评估,这种机制他们可能是没有的,所以目前的评估机制更多就要依靠政府信用,以机构传统的对政府发债的这一套评估机制,拿过来评估PPP,认为这个地方政府行了我就来。如果金融机构对这个问题不有效地化解,可能PPP大范围落地还会存在相当大的障碍。

NBD:地方政府这边对于PPP是一种怎样的态度?

梁舰:投资方不成熟,地方政府同样也有不成熟的地方。有些PPP项目,地方政府可能就被施工方忽悠了——施工方找来资本方,一起做PPP,地方政府投入项目之后才发现成本太大。所以地方政府在追求合法合规的基础上,也要追求项目的合理性。没有了合理性,PPP模式其实也不可能走远。

机构看中PPP服务链条

NBD:从您的视角来看,PPP出现热潮的原因主要有哪些?

梁舰:我们先说宏观层次。现在经济增速下滑,三季度的GDP增速到了6.9%,随之而来的就是地方政府财政收入下滑。当经济面临下行压力的时候,稳增长需要靠什么拉动?拉动投资这条路依然走得通,并且我们国家的确在一些公共服务设施以及铁公基项目中存在投资空间,这既有补缺民生短板的需要,也是为长期保持经济增长动力打基础。

但问题也随之而来,拉动投资这条路按照传统路径很难走通了。以前是政府有钱、有权、有地,现在有权也有地,但地不一定能卖出好价格,更重要的是缺钱,所以从地方政府角度来讲,PPP是一个扩大投资的手段,同时也是倒逼地方政府改革的一种方式——PPP项目在操作和落地过程中,需要地方政府不断转变其职能方式。

NBD:PPP属于“舶来品”,和现有的一些规则磨合需要一些政策的辅佐甚至是法律、法规的修改,这也使得PPP中介咨询机构最近很火热,您怎么看?

梁舰:对中介机构来讲,无非是市场扩大了。反过来说,既然它现在还有那么多不规范的地方,还会遇到那么多问题,为什么中介机构还想做这块市场?首先从一家企业的经济效益度来讲,PPP项目的实施是能带来价值的,对于我们传统的业务来讲,它也是个新兴市场;第二,它未来的服务链条会很广,可以拓展服务的领域,这也是很多机构所看中的。

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