张敬伟：主管部门带头的行政垄断比市场垄断更可怕

张敬伟

据昨日的《每日经济新闻》报道，作为行业的主管部门，云南省通信管理局却成了垄断的“推手”。近日，因“违反《反垄断法》，滥用行政权力，组织电信运营商达成价格垄断协议，排除和限制相关市场竞争”，云南省通信管理局被云南省发改委调查，并被国家发改委通报。

此事并不让人惊奇，因为权力导向下的部门利益正是产生行政垄断的主因。在权力和市场应该明明白白区隔开来的情形下，行政垄断逆势而为，必然得到纠正。结果是，云南通信管理局的不当行政垄断行为被叫停，涉事的四家电信运营商受到了处罚。

此事颇具行政垄断的典型特点。虽然经过多年多轮次的政企分开改革，行政权力与市场主体的关系发生了根本性的变化，即由利益攸关的主管和被管，演化为以公共利益为主的市场监管和自主经营，但传统的隶属和利益关系还存在着某种程度的藕断丝连。

此事的关键并不在于权力主管部门是否和市场主体之间存在利益交换，而在于经过市场化洗礼后的权力部门依然未能实现公共角色的转型。换言之，行政垄断比市场垄断更可怕，对公共利益的伤害更加严重。

在此事例中，四大电信运营商本系同根生，市场化竞争并不纯粹和完全，因而电信运营商提供的电信产品如形形色色的套餐，几乎大同小异，可谓事实上的市场垄断同盟，人们对于电信运营商的产品诟病颇多。尽管如此，哪怕是形式主义的市场竞争也比一家独大强，人们对于次优生态下的电信市场也不得不无奈接受。

可一旦权力部门介入，行政垄断和市场垄断叠加，使得电信市场的竞争彻底丧失，社会公众无可选择，只能被迫接受这两重垄断强加的垄断价格。公权力帮助市场主体攫取垄断利益，不仅是对消费者权利的公然伤害，而且是对市场秩序的有意破坏。就宏观而言，和简政放权的大势和市场配置的潮流背道而驰，被纠正被整改被处罚是必然的。

随着反垄断法的实施，一些跨国企业接连被中国亮出的反垄断利剑所触及，虽然个个怨气横生但还是甘愿受罚。他们晓得，在市场经济和法治秩序之下，市场垄断难逃被调查被重罚的宿命。

没有哪个市场主体能够享有市场特权。伴随着法制完善和法治更新，中国反垄断也变得常态化和专业化。正因为如此，内资市场主体，尤其是长期被视为垄断行业的市场主体，今后必然会成为反垄断亮剑的重点。否则，不仅难以服众也难以服外。

现在的难点是，反垄断不仅要反市场垄断，还要反行政垄断，更难的是反行政和市场叠加的垄断。反市场垄断容易破局，但反行政垄断却颇为不易——行政垄断的背后往往存在着长期形成的利益壁垒。

只要行政垄断魅影犹存，就会有行政和市场垄断的合而分肥，从而使中国市场规则不明，秩序不彰。

电信市场的去权力垄断相对容易，电信运营商主体之间毕竟存在竞争（哪怕是不完全的竞争），而且由于消费者众，能够形成强大的市场倒逼力量。电信市场的“提速降费”虽然只是开了一个口子，也让人看到了这一市场充分竞争的前景。

权力和市场应各安其分，各守其道，这个简单的常识要完全达到效果，看来并不容易。