两会提振土改政策破局预期

政协提案聚焦土改

今年两会期间，土改成为全国政协各界关注的焦点，在各民主党派提出的多份政协提案中，有相当比例集中在土改领域。

据悉，由农工党中央提出的《关于创新制度机制，推进农村土地流转的提案》，被列为今年的政协第七号提案。在“农业水利”的提案类别中，位列首位。足见土改在全局改革中的地位。

上述提案指出，目前土地流转发展趋势已由以前的自发向有组织、小规模向大规模、亲戚间向社会层转变，土地利用效率极大提高。但土地权属不清、土地市场不完善、土地流转风险防范机制缺失、农村社保体系不完善等缺陷及问题已经暴露。提案建议，在做实确权颁证、加快市场建设的同时，通过财政、金融等各项优惠，创新土地流转模式。

除上述“重磅”提案外，此次民盟中央大会口头发言也涉及土改，发言题目为《关于推进我国农村土地制度改革的几点建议》。民盟中央认为，在全面深化改革布局中，农村土地制度改革已成为关键性问题。农村土地制度改革是一项具有现实意义和历史意义的重大改革，必须坚定改革决心，凝聚改革力量，明确改革路线图，推动我国广大农村再度成为改革大业的旗帜和动力站。

而在九三学社中央向全国政协提交的45篇提案中，涉及土地改革的有5篇，具体领域涵盖农村宅基地制度、土地承包经营权确权、小产权房治理、优化城乡土地资源利用和加强耕地质量保障。

民革中央拟提交全国政协十二届二次会议47条提案，其中有4份提案涉及土改，分别是《关于加快农村土地流转的提案》、《关于建立城乡统一建设用地市场的提案》、《关于全面推开土地承包经营权确权登记颁证工作的提案》、《关于调整养老用地政策问题的提案》。

此外，民进中央也提出了《创新制度机制推进农村土地流转》的提案。在“三农”领域的相关提案中，多数也涉及农村土地改革。

农地流转或最先破题

按照国土资源部的定调，当前土改进程的路径在于“试点先行，带动政策破局”。到目前为止，各地的土改尝试已经铺开，但制度上的突破进展缓慢。

中国证券报记者获悉，未来土地制度层面的“攻坚战”，将主要集中在四个领域：征地制度、集体建设用地流转制度、土地节约集约利用制度、农村土地产权制度。其中，集体建设用地流转制度和土地节约集约利用制度可能最先获得突破，其余两者则由于涉及多项遗留问题，难以在短时间内破局。

在国土资源部的工作计划中，不难看出制度进展的不同。按照规划，今年国土部将配合有关部门加快推进《土地管理法》修改，统筹推进征地制度改革与集体建设用地使用权流转，以及土地产权、规划、审批、监管等相关土地管理配套制度建设研究，为立法打牢理论实践基础。

相比之下，配合有关部门研究起草《农村集体所有土地征收补偿安置条例》，同步配套研究起草《集体建设用地流转条例》两项，被列为较为明确的工作内容。分析人士表示，这种端倪表明该领域有可能率先破题。

当前农村集体建设用地流转的尝试主要局限在农村集体土地内部，短期内尚难实现与国有用地之间的自由交易。但从政策层面看，随着农地确权工作的推进，未来将逐渐放开转让、租赁、抵押等多种方式进入市场流转的路径。

据了解，在今年涉及土地改革领域的各项提案中，涉及农地流转的提案最为集中。分析人士表示，其主要原因在于，作为土地改革农村集体建设用地土地流转的尝试最早，各地的试点方案也最成熟。在坚持农村土地集体所有权、维护18亿亩耕地“红线”的前提下，仍然存在一定的政策空间，更有效地实现农地流转。

事实上，在本届人大的议案中，也有相当部分涉及土地改革。一些人大代表明确表示，今年两会期间，希望在土改领域听到高层更多的声音。

资本注入前景明朗

土地改革的突破，或将启动巨大的市场。全国人大代表、清华大学教授蔡继明今年提出多项有关土地改革的建议。他列举的一组数据称，当前我国农村集体建设用地约有16万5000平方公里，远超城市集体建设用地。但由于缺乏有效的土地流转和退出机制，两亿多进城务工的农民大多在农村保留着宅基地和承包地，农村土地的流转额不足10%。

蔡继明认为，这种形势意味着，推进土地改革还将有很大的发挥空间。他建议，建立完善的土地流转市场，是推进城镇化、维护农民利益的重要前提。建立市场也意味着这项领域的市场空间巨大。

在当前实现土地流转的多重路径中，“土地流转信托”最受追捧。从去年以来，中信信托在安徽宿州、山东青州等地先后启动试点。随后，多个省份也启动土地流转信托项目，总投资额已达数十亿。

据悉，尽管有专家警示其中蕴含的风险，但金融资本对土改的兴趣并未受到影响。在农工党提出的上述“七号提案”中，就建议以支持成立农村土地银行、支持建立农村土地股份合作社、支持土地使用权折价入股等方法，创新农村土地流转方式。

除此之外，上述提案还建议，加大财政、金融的支持力度，并健全社会保障制度。包括农村金融机构要把规模经营主体作为信贷支农的重点；各地融资担保平台应把参与规模经营的主体纳入服务范围。

据了解，在河北等一些省份，相关部门已经开始着手启动土地产权交易市场的建设，并寻求政策的进一步支持。分析认为，这种尝试或将带动政策破局。

事实上，从其他涉及土改的提案不难看出，资本的关注点远不及此。随着中央对大方向的明确，养老产业用地已被不少资本“盯上”。在工业用地转用政策接近破题的背景下，该领域的“大蛋糕”也被不少资本觊觎。同时，林权改革的推进，也在揭开这一领域封存的大市场。

分析人士认为，由于土地确权工作的完成尚需时日，土地改革的总体推进力度恐慢于预期。但未来一段时间，各项资本将对土改持续保持热情。