项峥：地方政府该如何平衡财政收支

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◎项峥（中央财经大学经济学博士）

受营改增、审批权取消、中央转移支付压缩等影响，以中西部省份为代表的地方财政本级收入增幅出现不同程度下滑，但支出反而加大，且地方政府债务也到了集中偿付期，预计明年财政收支将更加困难。理论上，地方财政收支与地方的经济总量存在一定的相关关系。过去，地方政府投资大幅增长，地方债务明显增加，虽然一定程度上刺激了地方经济总量的扩张，但由于投资增长未能带来明显的正效应，地方经济内生增长动力依然疲弱，进而影响到地方财政收支的平衡。

分税制改革后，地方政府事权与财权不匹配的矛盾在近几年更加凸显。1994年分税制改革后，中央财政状况明显改善。过去，中央财政吃紧，需要向地方政府借款。改革后，中央财政实力急剧增强，集中财力干大事的能力明显提升，中央财政转移支付的规模也显著增加。在中央财政收入比重提高的同时，地方发展经济的任务反而加重。2008年金融危机以来，地方投资增长速度远远超过中央投资增速。2012年，中央项目投资增长5.9%，而地方项目投资增长21.7%，宏观经济依靠地方经济增长驱动的特征明显。由此带来地方事权与财权的不匹配，进而引发地方政府债务大幅增长。

提升经济发展的正效应，是促进地方财政收支平衡的必然要求。改善城市的基础设施环境，创造适宜的商业环境氛围，吸引人才与科技的集聚，提高生态文明的质量，是形成地方经济发展正效应的基础。客观上，只有存在一个适宜人们生活与发展的空间、商业、人文环境，才会促使人们不断地创造与发展，带来经济发展的协同效应。在四者中，除了必要的基础设施建设，可以很快记入GDP，其余三项都是经济发展的软环境，不仅难以在短期内实现GDP增长，而且还需要在一个较长时期内增加投入。因此，商业环境创造、吸引人才与科技资源、提升生态文明这三项工作，并不符合当前部分地方政府官员急功近利的目标要求。一旦地方财政收支出现赤字，部分地方政府往往加快土地出让速度，以维持短期内平衡。需要注意的是，土地出让最终要受到地方经济增长前景和居民购买能力的制约。如果不能提升经济发展的正效应，那么终归有土地难以实现出让的一天。假设地方生态环境严重污染，人们都已逃离，还有谁愿意一掷千金，花大笔金钱购置不产生任何经济价值的土地？

在经济转型进程中，在旧经济增长动力向新增长动力转换过程中，难免会出现经济增长下滑，进而影响到地方税收收入结构和总量。面对可能到来的地方财政收支平衡困难，是继续以往依靠土地出让或大量借款维持收支平衡，还是通过改善地方财政支出结构，提升经济发展的正效应，可以说是地方政府的一个艰难选择。但无论如何，继续过去的发展模式与支出结构，已经没有太多回旋余地。既然这样，就应该拿出改革的勇气，义无反顾地打破束缚地方经济发展的旧模式。