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项峥:地方政府该如何平衡财政收支

2013-08-08 01:20:06

面对可能到来的地方财政收支平衡困难,是继续以往依靠土地出让或大量借款维持收支平衡,还是通过改善地方财政支出结构,提升经济发展的正效应,可以说是地方政府的一个艰难选择。但无论如何,继续过去的发展模式与支出结构,已经没有太多回旋余地。

每经编辑 项峥    

◎项峥(中央财经大学经济学博士)

受营改增、审批权取消、中央转移支付压缩等影响,以中西部省份为代表的地方财政本级收入增幅出现不同程度下滑,但支出反而加大,且地方政府债务也到了集中偿付期,预计明年财政收支将更加困难。理论上,地方财政收支与地方的经济总量存在一定的相关关系。过去,地方政府投资大幅增长,地方债务明显增加,虽然一定程度上刺激了地方经济总量的扩张,但由于投资增长未能带来明显的正效应,地方经济内生增长动力依然疲弱,进而影响到地方财政收支的平衡。

分税制改革后,地方政府事权与财权不匹配的矛盾在近几年更加凸显。1994年分税制改革后,中央财政状况明显改善。过去,中央财政吃紧,需要向地方政府借款。改革后,中央财政实力急剧增强,集中财力干大事的能力明显提升,中央财政转移支付的规模也显著增加。在中央财政收入比重提高的同时,地方发展经济的任务反而加重。2008年金融危机以来,地方投资增长速度远远超过中央投资增速。2012年,中央项目投资增长5.9%,而地方项目投资增长21.7%,宏观经济依靠地方经济增长驱动的特征明显。由此带来地方事权与财权的不匹配,进而引发地方政府债务大幅增长。

提升经济发展的正效应,是促进地方财政收支平衡的必然要求。改善城市的基础设施环境,创造适宜的商业环境氛围,吸引人才与科技的集聚,提高生态文明的质量,是形成地方经济发展正效应的基础。客观上,只有存在一个适宜人们生活与发展的空间、商业、人文环境,才会促使人们不断地创造与发展,带来经济发展的协同效应。在四者中,除了必要的基础设施建设,可以很快记入GDP,其余三项都是经济发展的软环境,不仅难以在短期内实现GDP增长,而且还需要在一个较长时期内增加投入。因此,商业环境创造、吸引人才与科技资源、提升生态文明这三项工作,并不符合当前部分地方政府官员急功近利的目标要求。一旦地方财政收支出现赤字,部分地方政府往往加快土地出让速度,以维持短期内平衡。需要注意的是,土地出让最终要受到地方经济增长前景和居民购买能力的制约。如果不能提升经济发展的正效应,那么终归有土地难以实现出让的一天。假设地方生态环境严重污染,人们都已逃离,还有谁愿意一掷千金,花大笔金钱购置不产生任何经济价值的土地?

在经济转型进程中,在旧经济增长动力向新增长动力转换过程中,难免会出现经济增长下滑,进而影响到地方税收收入结构和总量。面对可能到来的地方财政收支平衡困难,是继续以往依靠土地出让或大量借款维持收支平衡,还是通过改善地方财政支出结构,提升经济发展的正效应,可以说是地方政府的一个艰难选择。但无论如何,继续过去的发展模式与支出结构,已经没有太多回旋余地。既然这样,就应该拿出改革的勇气,义无反顾地打破束缚地方经济发展的旧模式。

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