农地确权：委员呼吁打破“二元制”

每经编辑 每经记者 张敏 发自北京    

每经记者 张敏 发自北京

随着城镇化进程的加速，如何保护农民的土地财产权，再度成为焦点。今年“两会”期间，多份关于保护农村土地权益的提案引发关注。

全国政协委员、中央财经大学金融学教授贺强提交了 《关于从国家立法层面加强农民土地财产权保护的几点想法》。全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明也提交了 《关于推进土地制度改革加快城市化进程的建议》、《小产权房的治本之策》等6个提案。

全国政协委员、国务院参事室特约研究员蔡来兴在人民大会堂接受《每日经济新闻》记者采访时说，“至少有100万亿元资产凝固在农村土地上，如果把这些资产盘活了，农村什么也就都有了。”

据他称，现在关于农村土地的问题特别多，国家需要立法，从法制上、法规上作出明确规定。

二元土地制度成祸根

“两会”期间，多位接受《每日经济新闻》记者采访的代表与委员，大致勾勒出在农村土地财产上的主要诉求：赋予农村土地与城镇土地同等的权利，真正做到同地同权，乃至同价。更有不少委员呼吁，在这个原则下，《土地管理法》应作出实质性修订。

近年来，围绕着农村土地的纠纷屡见不鲜，多体现在征地环节中，农民的权益没有得到很好的保护。蔡继明认为，主要原因在于城乡二元土地制度，进而导致农村土地和城镇土地不能享有同等权利。

我国《宪法》规定，城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有。政府可以出于公共利益的需要，对农村集体的土地进行依法征收征用，并给予一定补偿。

在蔡继明看来，同是土地公有制，上述二者并非同地、同权、同价。农村集体的土地即使已由政府有关部门确定为建设用地，要用于农民自住房、村办企业以及公共设施以外的建设，也必须首先被政府征收为国有土地。

而在这个过程中，土地价格的差异往往较大，农民也容易在分配中遭受损失。贺强就表示，在征地过程中，农民所得甚少，大概只有土地增值收益的5%~10%。由于征地阻力很大，有些地方甚至出现强拆现象。

今年1月，温家宝总理在《求是》杂志上撰文表示，任何人无权剥夺农民土地财产权。2月发布的中央“一号文件”也表示，健全严格规范的农村土地管理制度。温总理在本月5日的政府工作报告中也指出，土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权是法律赋予农民的财产权利，任何人都不能侵犯。

蔡来兴表示，在市场经济的背景下，权利就是价值，这种价值应该货币化、资本化、市场化，如果得到落实，农民就不再为钱发愁。他表示，按照市场价值估算，至少有100万亿资产凝固在农村土地上。

呼吁“同地同价同权”

“两会”期间，多份提案涉及到了土地制度问题。

贺强建议，在向农民征地的过程中，要想有效保护农民土地财产权和利益，就必须提高农民在土地增值收益中的分配比例。蔡继明则呼吁，改革二元土地制度，建立城乡统一的建设用地市场。

事实上，改革二元土地制度、呼吁同地同权的声音早就出现过。知名地产商任志强就表示，城乡二元土地结构导致农村土地很难顺利地转化为城镇用地，而国家对城镇建设用地指标又有控制，这就造成了城市住房用地供应不足，进而影响房价。

而当农民不经过征地程序就将自建房出售时，法律意义上被禁止的“小产权房”便应运而生。

尽管不合法，但小产权房已成为农民分享城市化发展成果的重要途径。全国工商联房地产商会给出的数据显示：1995~2010年间，全国小产权房竣工建筑面积累计达到7.6亿平方米，其中“十一五”时期小产权房竣工规模达到2.83亿平方米。

对此，蔡继明也在提案中建议，给小产权房有条件地转正：对于建立在农村集体建设用地上的小产权房，要承认其合法性；对于非法占用农地建设的小产权房，也要区别对待。这也是蔡继明连续多年提出有关根治小产权房的提案。

虽然与房地产商们的出发点并不相同，但“两会”期间，不少代表和委员也都对这一问题表示了关注。全国人大代表、原广东省副省长李容根以及全国政协委员、龙润集团董事局主席焦家良均建议，建立可供房屋和土地流转交易的流通市场，实现农村集体土地与国有土地的 “同地、同价、同权”。

重在《土地管理法》修订

此前，国土部土地利用管理司副司长冷宏志曾表示，农村集体建设用地自发进入市场是客观存在的趋势。

但所有这些建议，归根到底将主要体现在 《土地管理法》的修订上。据悉，国务院法制办已从去年组织开展 《土地管理法》的调研，该法律的修订工作有望在今年有所进展。

据悉，包括蔡继明在内的一些委员已经针对 《土地管理法》的修订提出提案。在关于征地制度的建议中，委员们认为应该增加一项：对于有争议的征收，在最终裁决作出前，不得实施。更有委员建议，在上述法律的修订中，干脆赋予农村土地与城镇土地同等的权益。若如此，小产权房便摇身一变成为合法住房。

事实上，由于涉及大量的制度障碍，在改变城乡二元土地制度方面，很难做到一步到位。而对于这一问题，“一号文件”的表述为，加快修改完善相关法律，落实现有土地承包关系保持稳定并长久不变的政策。

一些委员认为，可行的方式应该是“渐进式”推进。蔡来兴就称，农村土地能否享有与城市土地同等权利，这可以研究。但是农村土地应该可以成为一种商品，是有价值的，价值如何确定、如何实现，就需要在法律上把问题解决，这就涉及到《土地管理法》的修订。

关于价值实现的方式，民革中央在其提交的 《关于创新农村土地流转方式，推进农村“两权”抵押的建议》的提案中建议，开展“两权抵押”，即赋予农村土地承包经营权、宅基地使用权抵押贷款的权利，用以解决农村资金瓶颈。

民革中央负责人认为，“可从政策上，允许城市资本和城市居民通过指定机构，以公开、公平的方式购买农村资产的使用权，包括农民的房地产，并通过权证的发放来保护其合法性。”

李容根则表示，该试点可以先从广东推进。