每经热评｜杭州都市圈获批 跨省级行政区划有多重意义

每经特约评论员 陈宪

近日，《杭州市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要实施情况中期评估报告》透露：“杭州都市圈规划获得国家批复，都市圈向心力不断凝聚”。这意味着，我国正在规划建设的都市圈增加到9个。杭州都市圈可能成为继南京、重庆后，第三个获批的“跨省都市圈”。同时，《杭州都市圈发展规划》也是长三角第二个获得国家发改委批复的都市圈规划。

到目前为止的九个都市圈，除重庆都市圈，都是省会都市圈。同时，重庆、南京和杭州都市圈是跨省级行政区划的都市圈。重庆都市圈是在重庆市范围内做“减法”，同时，又做“加法”，包括了四川省广安市的都市圈。南京都市圈地跨苏皖两省，安徽省东部的马鞍山、滁州、芜湖、宣城都在规划范围内。杭州都市圈则将安徽省南部的黄山市规划在“版图”之内。

跨省级行政区划规划建设都市圈，是“探索经济区与行政区适度分离改革”的举措之一。2021年10月，中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》。在纲要第九章“联手打造内陆改革开放高地”中，专节论述了“探索经济区与行政区适度分离改革”的有关事项。这是第一次在中央的规划文件中提出经济区与行政区关系及其改革构想，并就经济管理权限与行政区范围适度分离的内容，作出了具体的要求和规定。例如，纲要指出，允许能源、电信、医疗等行业有序提供跨行政区服务。都市圈跨行政区划，是经济功能区。经济功能区的演化是以都市圈为区域经济主体，规划发展经济社会生活的必然选择。成渝双城经济圈正在进行的经济区与行政区适度分离改革，必将对我国城市和都市圈经济，乃至区域经济发展产生积极的作用。

经济区与行政区适度分离改革，充分体现了“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”的指导思想。近年来正在加快的都市圈规划建设，就是实施这一改革的具体举措。都市圈顺应自然和经济规律，跨行政区划，是实现经济区与行政区适度分离改革的产物。都市圈从大城市、中心城市演化而来，同时将大城市或中心城市与周边城市和乡镇融合在一起，形成一个多中心圈层结构的经济社会功能区。笔者认为，都市圈将成为推动区域高质量一体化发展的基本空间形态。

经济区与行政区适度分离改革，有着多方面的意义和作用。

首先，有利于优化城市发展和区域发展的空间结构。目前，国家发改委批复的都市圈发展规划大多是省会都市圈。不难发现，作为行政区划的省会城市，基本都存在空间结构不合理，影响或制约其发展的问题。通过都市圈规划建设，尤其是基础设施的进一步高水平建设，将实现省会城市与周边地区更大范围的资源要素自由流动，为建设全国统一大市场创造条件。

其次，有利于形成若干作为国家战略的空间布局，打造一批高质量发展的区域集群。区域集群的内涵是创新集群和产业集群。京津冀、长三角、珠三角和成渝等地区的都市圈是我国科技创新的策源地、产业创新的承载区，都将成为国家建设现代化产业体系和经济体系的主要空间载体。

第三，有利于统筹推动基本公共服务和社会保障一体化发展，实现公共服务均衡普惠和整体提升，持续提高共建共享水平，为区域乃至全国共同富裕水平的提高作出榜样。

第四，有利于通过整合社会资源并优化配置，实现自然生态和社会生态的共同治理。这是都市圈协同发展的重要组成部分。新时代社会治理和生态治理日益要求跨越行政区划，在都市圈、城市群范围内实现和完善区域协同治理。

（作者系上海交通大学安泰经济与管理学院教授，深圳行业发展研究院研究员）

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