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北大国发院教授林双林:对地方政府应考核债务,应降低个税最高边际税率

每日经济新闻 2022-12-20 22:17:19

  林双林,北京大学中国公共财政研究中心名誉主任,曾任国务院医改专家咨询委员会委员,于2005年~2013年期间任北京大学经济学院财政学系主任。

随着疫情防控措施不断优化调整,经济活动再次被摆到重要位置。在此背景下,如何制定预算赤字率?个人所得税率如何调整?如何提高生育率?林双林在接受《每日经济新闻》记者专访时,逐一进行了解答。

1.财政赤字应由需要决定

2.对地方政府应考核债务

3.住房政策向年轻人倾斜

4.降低个税最高边际税率

5.全要素增长条件已具备

6.为社会提供更多公共品

每经记者 胥帅 每经编辑 刘林鹏 宋红 董兴生

随着疫情防控措施的调整,经济活动再次被摆到一个显眼且重要的位置。最近,一些学者建议提高2023年赤字率等目标。12月10日,《每日经济新闻》记者(以下简称NBD)就财政赤字率等系列问题专访了北京大学国发院教授林双林。

林双林是北京大学中国公共财政研究中心名誉主任,曾任国务院医改专家咨询委员会委员,于2005年~2013年期间任北京大学经济学院财政学系主任。他毕业于北京大学77级经济系——中国改革开放历史中难以复制的一个群体,走出了海闻、毕井泉、易纲等长期活跃在学界、政界以及商界的精英。

在采访中,林双林多次提到,要谨慎制定预算赤字率目标,仍然要坚持财政可持续原则。对于明年的经济形势,林双林表达了乐观的看法,认为中国经济的潜在增长率可支持5%以上的GDP增速目标。

财政赤字要使得财政长期可持续

财政赤字大小应该由经济状况和需要决定。我觉得经济活动放开后,明年经济会好转,用不着太大的刺激力度。

赤字率高,短期经济增长率会提高,但这个不能持续,债务最终还是要偿还的。

NBD:一些学者建议,将2023年中国GDP增速目标设定为5%以上,并建议提高财政赤字率。您长期研究各国财政,您认为明年中国赤字率的目标应该是多少?

林双林:我认为,把预算赤字率设定在3%多一点就比较合理,比今年的预算赤字率高一些。我国的财政预算赤字和决算赤字之间往往有差距。财政赤字率是财政赤字和国内生产总值(GDP)的比例,财政赤字是包含债务付息支出的一般公共预算支出与一般公共预算收入之间的差额。从最近一些年预算赤字和决算赤字的历史看,二者有些差异且后者高于前者。

比如说2021年的预算赤字率是3.2%,但据测算,决算赤字率是3.8%;2019年的预算赤字率是2.8%,决算赤字率超过4%。

2022年的预算赤字率为2.8%。今年是奥密克戎新冠毒株流行的特殊年份,各地执行严格防疫政策并为防疫措施增加了财政支出。

根据财政部公布的2022年前三季度财政收支情况,1~9月累计,全国一般公共预算收入153151亿元,扣除留抵退税因素后增长4.1%,按自然口径计算下降6.6%;1~9月累计,全国一般公共预算支出190389亿元,比上年同期增长6.2%。

其中,中央一般公共预算本级支出25014亿元,比上年同期增长7%;地方一般公共预算支出165375亿元,比上年同期增长6.1%。卫生健康支出16253亿元,比上年同期增长10.7%。今年是特殊年份,决算赤字率会大大高于2.8%。

因为疫情防控政策措施的调整变化,疫情防控形势好转,明年的财政压力应该会减少一些。美国是一个例子,在疫情最严重的2020年,当时的联邦政府预算赤字超过了15%,这一数字创出了自1945年以来的新高。但在今年,(美国)赤字率有所缩小,降低为12.4%,其债务率今年也有所下降。财政赤字应该反周期,在经济衰退时出现,在经济高增长时消失。

NBD:相比2022年的预算赤字率,您认为3%多一点的赤字率目标较为稳健和审慎。为什么不能再多提升一点赤字率?

林双林:财政赤字大小应该由经济状况和需要决定。我觉得经济活动放开后,明年经济会好转,用不着太大的刺激力度。我一直都是持谨慎态度看待赤字率。我国弥补财政赤字的方法主要是发行公债,如果财政赤字过大,政府债务负担增加过快,还本付息就有压力。国际经验表明,积累债务容易,偿还债务难。许多研究表明,从长远来讲,国家的内债和外债都会减少资本积累,导致人们的福利损失。

直观来说,政府债务增加,市场上对资金的需求增加,利率上升,企业投资成本增加,资本积累下降。从福利角度看,债务增加,需要付息的税收增加,人们的可支配收入减少,直接减少消费;资本积累减少,劳动生产率和工资降低,也影响消费,进而影响人们的福利水平。

各国都在追求财政可持续性,即政府债务与GDP的比例长期保持稳定不变或者缩小。

可用一个推导出的公式表示保持财政可持续的赤字率:财政赤字率=现有债务率×经济增长率。债务率是政府债务余额和GDP的比值,政府债务余额保持不变,但作为分母的GDP在增长,债务率还是会下来。在上面的公式里,赤字率提高,经济增长率提高,债务率也会保持不变。需要说明,这里的增长率是名义增长率,也就是说包括通货膨胀。

根据官方公布的数据,我国2021年的中央政府和地方政府的债务率合起来大约为47%,不包括地方政府的隐形债务。如果明年经济实际增长率为6%,通货膨胀率为2%,那么名义增长率就会达到8%。这样的话,赤字率3.7%都不会引起债务率增加。赤字率低于3.7%,债务率还会下降。如果明年经济实际增长率为5%,通货膨胀率为2%,那么名义增长率就是7%。这样的话,赤字率3.3%以下就不会引起债务率增加。给定赤字率,经济增长率和通货膨胀率提高,都会降低债务率。

赤字率高,短期经济增长率会提高,但这个不能持续,债务最终还是要偿还的。2008年金融危机后,一些国家依赖财政政策,大量发行国债,造成债务危机。这次疫情暴发后,部分国家的政府债务又急剧攀升。高额的政府债务,会成为长期经济发展的负担。长期讲,财政要保持平衡。经济好的时候,赤字就少一点,有财政盈余当然更好。我不赞同将积极的财政政策同赤字财政政策等同起来,早年我专门讲过这一问题。2007年,中国财政25年后首次出现财政盈余,财政出现盈余不代表财政政策不积极。

地方政府的考核维度应加入债务

对地方政府的考核不光是GDP等经济增长指标,还要考核债务增长情况,要更全面地考核。要给地方政府更多一点的自主权,根据地方发展情况决定债务融资规模。

NBD:马斯特里赫特条约提出的财政稳定标准是政府负债率控制在60%以内,财政赤字率警戒线设定在3%。这是不是说我们国家的赤字率和债务率也应该设置在这一目标范围内?

林双林:欧盟马斯特里赫特条约规定的警戒线,似乎有道理。按照我们上面的公式,赤字率3%,债务率60%,GDP增长率需要5%。注意,这里的增长率是名义增长率,如果实际增长率为3%,通胀率为2%就可以了。如果赤字率提高,增长率上不去,那么债务率就会提高。这个警戒线被欧盟一直坚守到2008年金融危机。期间,个别国家因为赤字率造假,导致债务上涨。

对于债务率和赤字率应该保持在哪种水平,是不是应该强硬约束在马斯特里赫特条约规定的标准内,这一直都是各国政府、学界、经济学家争论的议题。比如美国过往的债务率和赤字率就高于这两条被视作财政稳定的标准,二战后的1945年,美国政府债务达到GDP的120%。到了2008年,美国总债务占GDP的比重为70.2%。截至2022年11月中旬,美国联邦政府债务总额约为31.3万亿美元,约为美国GDP的122%。

2008年金融危机后,一些欧洲国家债务率远超60%。有经济学家认为,当政府债务超过GDP的90%,甚至70%~80%,债务就会通过减少储蓄及公共投资边际回报递减等途径减缓经济增长。然而,经济学家同时认为,即使债务率已经很高,当经济衰退时,仍然需要实行赤字财政。

我们国家对债务很谨慎,过去吃过债务的亏,能少借债就少借债。现在中央政府债务率并不高,加上地方政府的债务,官方统计口径是47%,数值不是特别高。但这只是显性债务,并没有统计地方政府的隐形债务。这和2013年审计署重新进行政府性债务的分类有关,区分了“政府或有债务”和“政府债务”。这将“政府性债务”划分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务三种类型。

其中,政府负有偿还责任的债务是指需由财政资金偿还的债务,政府及其组成部门是法律意义上的负债主体,属于“政府债务”;政府负有担保责任的债务是指由政府提供担保,当某个被担保人无力偿还时,政府需承担连带责任的债务;政府可能承担一定救助责任的债务是指债务人为公益性项目举借,由非财政资金偿还,政府不负有法律偿还责任,但当债务人出现偿债困难时,政府可能需给予一定救助的债务。

这三类债,过去是合并统计,现在只计算地方政府债务偿还责任,这也导致对地方政府隐形债务的估算值不统一且调研获取难度较大。我以前去一个地方政府调研它的真实负债率,如果直接去问当地相关负责人,别人多半不愿意说。但你要问隔壁临近县的债务规模多大,多少还能听到实话。

所以,如果按照上面提到的6%经济增长率、2%通货膨胀率以及47%的官方的政府债务率,赤字率若设定在3.7%以下,这样债务率就不会增加。

马斯特里赫特条约是根据欧盟国家的情况制定的。例如,欧盟名义经济增长率(经济增长率加上通货膨胀率)约为5%。中国名义经济增长率要高得多,即使债务率为60%,保持债务率不变的财政赤字率也可以更高。用上面提到的那个公式就可以算出可持续的赤字率。赤字大小,债务发行多少,要依经济形势和已有债务状况决定。关键是看有没有必要,看债务资金的利用效率。我们知道,存在着一个回报递减规律,投资太多了,边际回报率就会递减;没有必要的投资,回报会很低;企业能干的,政府非插手做,效率也很可能会低。

NBD:既然中央政府的债务低于地方政府,在当前抢抓经济阶段,中央政府能否为地方政府的债务兜底?类似于只看公司合并的资产负债表,不看母公司和子公司分离的资产负债表?

林双林:不能说中央的负债率低,就让中央发钱为地方兜底。我还是认为要根据具体情况决定,哪级地方政府需要做事,就允许哪级政府发债筹资。说到底,这又涉及到央地财权与事权系统改革的问题。

下一级政府要以自己的稀缺资源禀赋和要素生产率去游说上一级政府获取资金。面对各个下一级政府,上一级政府需要评价该给谁多一点,谁少一点。在双方处于信息不对称的约束条件下,这一评价制度会产生较高的交易费用,并导致资源未优化分配的效率损失。

当然,源于历史问题,地方政府债务大小差别很大。这和过去干部选拔机制考核方式有关,过去提拔干部,主要指标是看GDP和基础设施建设,不考虑债务。我在前些年调研中看到一些怪事,在地方上放手借款搞建设的人,最后升官了。一些老老实实在地方不举债的干部,后面还是在那里呆着。

对地方政府的考核不光是GDP等经济增长指标,还要考核债务增长情况,要更全面地考核。要给地方政府更多一点的自主权,有一个权责约束分明的刚性兑付体制。由地方政府根据自己发展情况决定债务融资规模的大小。

以美国为例,联邦政府、州政府以及地方(县市)政府各个历史时期的负债程度均有差别。建国之初,美国州政府的债务就高。在1790年~1842年之间,州政府为修运河、修路等基础设施建设大量举债。1842年~1933年,地方政府要去做基础设施建设、城市建设等,就变为了地方债务多。直到1933年大萧条之后的罗斯福新政,联邦政府扩大政府支出和扩大社会福利支出,联邦政府的债务才开始占大头。

以后,我国中央政府直接管理养老、医疗、扶贫等项目后,中央财政压力就会增加,债务率可能也会提高。

应降低个税最高边际税率

要从降低生育成本措施上去刺激生育率。同时,在住房等政策上,要更多地向年轻人倾斜,解除年轻人的后顾之忧。

NBD:有学者建议将明年GDP增速目标定为5%以上,您怎么看?

林双林:我个人还要乐观一点,认为明年GDP增速可能更高。从最近三年的过往经验看,2019年疫情前的GDP增速是6.1%,2020年因为疫情降低至2.3%。但2021年疫情处于平缓期时,GDP增速又反弹到8.1%。

明年和2021年情况有一点很类似,前一年GDP增速的基数很低。今年前三季度的GDP增速是3%。目前虽然解封了,但在疫情的威胁下,经济尚没有起色。尽管明年经济也有一些不确定性,但明年经济形势会比今年好。餐饮业、旅游业、国内外航空业等受疫情影响的行业会复苏,投资也会起来,经济活跃度也会提升。明年一季度,经济可能还会受到疫情较大的影响,以后会逐步走出疫情,强力反弹。

我们国家的储蓄率很高,达到45%,储蓄可以变为投资,投资就是资本。现在老龄化程度不是太严重,劳动力和科技等要素生产力也会恢复。全要素增长条件都已具备,就要把增长潜能释放出来,把潜在经济增长率转变为实际经济增长率。

我们的经济活动应该树立效率第一的观念,充分向市场放手,发挥出经济增长潜能。

特别是要重视民企,要对国企和民企两类市场主体一视同仁,双方要遵守共同的市场公共准则。经济形势不好,无论是国企还是民企,都很难独善其身。

国企也要明确功能定位,注重商业化运作的投资收益和资本回报,健全现代企业制度。

NBD:您曾经在纪念诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯·莫里斯的一篇文章里提到,把莫里斯最优税制理论研究引向深入,并结合中国的具体实际,确立最优的个人所得边际税率,可以调动人们的劳动积极性,做好收入再分配,整个社会福利就有可能达到最高水平。现在很多人在提倡减税降负,那么是否意味着个人所得边际税率越低越好?

林双林:我以前那篇文章也讲过,我和合作者曾利用莫里斯模型为中国设定最优所得税率。根据实际数据,测算出中国收入分布函数,模拟结果发现,最优边际税率应该随收入增加而增加,但增加率在减少,并且在高收入层面是几乎不再增加,相当平缓。政策含义是补助低收入者,提高起征点,同时降低个税最高边际税率。边际税率不是越低越好,因为社会总福利是在效率和公平共同构成的坐标系里。从效率出发,边际税率越低越能激励人做事,边际报酬回报递增。但从公平角度,应该实行税率累计。边际税率如果太低导致税收太少,难以调节收入分配。要是过于看重税收分配,也会挫伤人的积极性。在我国,个人所得税很大一部分是人力资本所得税,个税最高边际税率越高,越不利于吸引人才。 个税最高边际税率应该从45%调低到40%以内。其实根据莫里斯的理想模型,个税最高边际税率还不到30%。全球一些高收入国家个税最高边际税率并不高。比如新加坡个人所得税的分档很多,但个人所得税最高边际税率是22%。美国个人所得税最高边际税率目前为37%。

另外,企业所得税率应该下调。2008年,我们将企业所得税率下调到25%时,税率在全球算是低的。可是这些年来,许多国家都在降低企业所得税率。例如,美国联邦政府原先企业所得税采用累进税率,最高一档为38%,最后一档税率为35%,2018年实行单一税率,税率为21%;英国2005年税率为30%,2018年降为19%;德国2005年为26.38%,2010年后为15.83%;日本2005年税率为30%,2018年下降为23.2%。因此,我们若不下调税率,对外资吸引力就会减弱。我们可以再次下调企业所得税率,刺激国内外企业在华投资的积极性。

NBD:许多学者提到改善生育率的措施,您也一直关注人口老龄化和人口出生率下降的问题。有人建议直接给家庭生育补贴,您认为这类措施能提升生育率吗?

林双林:我看到报道,个别地方对生育一孩、二孩、三孩的夫妻一次性分别给数量不等的生育补助。我认为这个办法不好,一次性发放生育补贴可能会刺激生育,但补贴激励是短期(措施),无法解决后期养育成本高昂的问题。如果有些家庭因高昂的养育成本不再负责,又会造成很多社会问题以及伦理问题。

提高生育率的根本措施是增加教育等公共品,降低家庭养育成本。应该加大支持收入再分配的方向,加大对儿童福利、教育、医疗等方面的投入,向低收入群体多倾斜,促进社会平等。这也是国际经验,更多地利用政府支出结构干预分配,让更多老百姓享受到公共品福利。

全球生育率下降是一个普遍问题,国外也提供了很多配套政策,比如降低生育孩子家庭的个人所得税,孩子生得多,纳税额就少。对一些贫困家庭,发放食品券补贴,小孩喝牛奶不需要花钱。政府给穷人家庭提供免费医疗保险,穷人家大人小孩看病都不花钱。另外还有延长义务教育时间,小学到高中十二年义务培养,并且不收学生的书本费和学杂费,还对较低收入家庭的学生提供免费早餐午餐,对所有家庭的学生提供高额的用餐补助,接近免费。另外,妇女一天不工作,也可以从社会统筹账户拿到相当于丈夫退休金一半的退休金。

总之,要从降低生育成本措施上去刺激生育率提升。同时,在住房等政策上,要更多地向年轻人倾斜,解除年轻人的后顾之忧。

NBD:疫情对人们和社会的影响不仅是经济方面,还有同样重要的精神、情感、价值认同。2019年的北大国发院暨南南学院毕业典礼上,您以教师代表的身份发言。您当时多次提及利他和共同的价值观,您当时是怎么考虑的?如今在2022年回首,您认为这些话对年轻人是否更加重要?

林双林:我想说的是,许多价值观,如善良、诚实、正直、守信、老实都是共通的,大家都认为是好的。人们都喜欢这些价值观。我以前推荐一个北大的学生去国外读书,这个学生特别老实。到了国外,那边学校很高兴地说:“我们这个地方,越老实的人越好。”好与坏,对与错的基本标准与评价,这是全世界普遍共有的价值观。所以,我们应该强调更多共有的东西。

从人的本性出发,既要利于自己,也要利他。如果没有利他的恻隐之心,人类早就灭绝了。当时我引用了两句经典,一句是《论语·雍也》里讲:“夫仁者,己欲立而立人,己欲达而达人。”另一句是孟子在《孟子·公孙丑上》讲,当一个人看到小孩要掉到井里,就立刻去救,这不是为了回报,不是嫌小孩叫声吵人,完全出于恻隐之心。利己和利他是人性的两方面,延伸到公共财政,利他就要再分配,要为社会提供更多公共品。

疫情对人影响很大,我明显感到很多人变得焦虑。有些学生在疫情期间长时间上网课,变得孤僻、不爱与人交流,这样会出现很大的问题。现在指责学生越来越变得利己主义,那老师何尝又不是呢?学生也是老师教的。我们主流经济学一直假设理性经济人,人是自私的。但假设毕竟是假设,真实世界里需要有利他的人。做了利他的事,会永远被人赞扬。

现在,每个人都在找均衡点,揣摩“供给”曲线和“需求”曲线的交叉点。别人都不知道你的“需求曲线”,怎么给你“供给”?所以越揣摩就越猜不到,越猜不到越沉默。应该把自己的意愿表达出来,即使不能得到满足。

我还是觉得,在这个社会,我们都应该说实话,对未来不畏惧,积极应对。我们的社会,就是要让人充满希望。只要有希望,就有信心,就有美好。

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