上海财大常务副校长徐飞、上海财大博士辛格：城市更新激活城市发展动力 增强成渝地区双城经济圈整体竞争力

近年来，作为一项全国性行动，城市更新正在成渝地区双城经济圈各城市火热开展，众多城市更新项目的实施切实改善了民生，不断提升城市宜居水平，受到了社会各界的广泛关注。 当下城市更新的趋势如何？将发挥哪些作用？对成渝地区双城经济圈发展又具有怎样的意义？就这些备受关注的城市更新热点话题，每日经济新闻日前与上海财经大学常务副校长徐飞教授、上海财经大学公共经济与管理学院辛格博士展开对话。 在采访中，徐飞和辛格一致认为，城市更新是推动我国城市高质量发展的必然选择，已成为我国城市发展的新常态，而城市更新在成渝地区双城经济圈的全面展开，不仅激活了城市发展动力，也将持续增强区域的整体竞争力。 徐飞 辛格 我国城市更新的趋势与特征 当下中国，城镇化已进入高速增长之后的关键期。从原先偏重城镇人口数量增长、土地非农化利用与城镇规模扩张向更加注重城镇化质量和现代化内涵提升转变，推进以人为核心的新型城镇化，是中国式现代化新道路探索的重大成就和重要经验。作为新型城镇化的重要举措之一，城市更新行动正在我国渐次展开，它具有怎样的趋势和特征？ 截至2021年底，全国共有411个城市开展了2.3万个城市更新项目，制定的相关条例、管理办法和指导意见超过200个。在徐飞看来，城市更新在我国存在明显的城市群特征，大体上以京津冀、长三角、大湾区和成渝地区四大区域为代表。从政府角色来看，大湾区的市场在城市更新中具有较高的主动性，政府起辅助和监管作用，而其他三个区域的政府则在城市更新中起主导作用。其中京津冀在政府领导下鼓励多元主体参与改造，尤其注重国企引领；长三角地区则鼓励社会资本的同时也进行定向挂牌、二级招拍挂模式；在成渝地区，政府鼓励社会主体参与改造。 下沉到城市维度，徐飞表示，因受经济发展水平、地域基因、政策差异等因素影响，各地呈现出多元模式、多学科探索和多维度治理的新局面。北京、上海、广州等部分超大城市，施行城市更新的本质是对现有空间的优化配置——着力于解决“大城市病”的同时，推动城市空间结构调整优化，提升居民生活的便利度和舒适度；中小城市的城市更新则主要致力于城市功能的完善，提升城市品质，增强城市活力。 “总体来看，城市更新既是构建‘双循环’新发展格局的重要支点，也是与民生福祉密切相关的民生工程，它从前瞻性、战略性、全局性和整体性的高度推动城市结构优化、功能完善和品质提升。”徐飞进一步阐释，我国的城市更新目标即是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，走出一条中国特色城市发展道路。 从人到城城市更新如何发挥作用 正如徐飞所言，城市更新是一项民生工程，它首先服务的就是人民。随着人民群众对住房改善、市政完善、公共服务供给及社区治理等提出更高的要求，为顺应人民群众对美好生活的向往，城市更新应发挥重要作用。那么，如何通过城市更新提升城市居民获得感、幸福感、安全感？ 辛格认为，至少应包含两个要点——以人民最关心的问题为导向、促进公众在城市更新中的参与。在他看来，城市更新既应健全生活服务、医疗、文化娱乐设施，也要创造便捷的就业、就学、就医环境。同时还需注意经济活动、人口集聚规模要与城市的资源环境承载能力相匹配，改变过去“大量建设、大量消耗、大量排放”和过度房地产化的城市开发建设方式，走内涵式发展道路，实施以提升城市品质为主的存量提质改造。 辛格还补充，在城市更新具体政策的制定和执行过程中，应转变政府职能从“政府主导”到“协同治理”，转变公众行为从“诉求表达”到“深度参与”。真正与加强基层党组织建设、居民自治机制建设、社区服务体系建设有机结合，健全动员居民参与机制，促进城市治理体系的科学系统化构建。 服务“人”是基础，城市更新更宏观的意义则是推动“城”的发展。作为我国城镇化下半场的主要工作，也是构建城市未来高质量发展格局的必然举措，城市更新在提升城市竞争力方面同样起着关键作用。 具体来说，辛格认为城市更新主要在统筹优化城市结构和配套完善城市功能两方面对推动城市发展和能级提升具有重要意义，同时他也从这两个方面提出了实施城市更新的侧重点。 统筹优化城市结构方面，首先需处理好主城与外围、老城和新城、行政区和功能区、经济区和生态区等不同功能分区的关系。对于一些发展较为缓慢、影响城市容貌的老旧城区，应当在确保要素有序流动和资源高效配置的目标下，优化城市的空间结构。此外，产业结构上各地应因地制宜发展优势产业，而非在产业发展中做平衡；人口结构上，则应积极考虑城市老龄化问题，吸引人才流动，建设青年、老年友好型城市。 配套完善城市功能方面，要推进城市宜业功能的集约高效，特别要对生产性功能的用地、劳动力的供给、技术供给提供高保障。同时，结合制造业服务化的大态势，推动不同城市的生产链条、生产环节，进行差别化的分工协作和优势互补，同时也需在生活性功能和生态性功能上提高水平。 城市更新助推成渝地区双城经济圈建设 当前，在推动成渝地区双城经济圈建设的语境下，城市更新的“打开方式”是什么样？ 徐飞谈到，四川省一直坚持推进以人为核心的新型城镇化建设，聚焦城市基础设施功能、经济产业转型、生态环境保护等方面，以城市体检、老旧小区改造、城市生态环境建设等工作为抓手，从更新理念、模式、制度机制等方面创新突破，持续增强城市功能品质。重庆则集中规定了更新对象的范围，包括老旧小区（街区）、老旧厂区、老旧商业区、历史文化区、公共空间，工作方针从“拆改留”到“留改拆增”，以完善城市公共服务设施，保护历史文化资源、盘活利用存量资源等、完善交通功能等，相对来说经济产业发展的元素不多。因此，作为成渝地区双城经济圈“两极”，成都、重庆应以发挥优势、彰显特色、协同发展为导向，突出双城引领，强化双圈互动，发挥双城优势，促进两翼协同，并统筹大中小城市和小城镇发展，促进成渝地区双城经济圈形成疏密有致、集约高效的空间格局。 辛格则对城市更新之于成渝地区双城经济圈建设的意义进行了解读。“首先就是实现产业转型升级。成渝地区双城经济圈内很多城市的工业仓储用地已占城市建设用地超过发达国家平均比例。旧工业用地改造尤其是工改工项目周期相对较短，一般1~3年即可完成，在这一赛道上入局企业除了传统的产业地产商外，高科技企业、制造企业因为自带产业资源成为不容忽视的力量。”他说，除此之外，在中心区低效资产更新、老旧街巷商业提升和加快绿色低碳转型等方面，城市更新也具有积极意义。例如，成渝地区双城经济圈内诸多城市在发展过程中，形成了一系列历史风貌街区、商业街区品牌，通过城市更新带动“后街经济”发展，不仅将有利于城市形成更加完整的商业生态，也可打造创意型、科技型产业发展的乐土。 “总体来说，城市更新是个系统性工程，不仅涉及住建、交通、教育、医疗等多个公共服务领域，还涉及城市群、都市圈中城市间的布局规划调整，因此，要推动各城市、各部门之间的协同配合，促进分工协作，切切实实强化大城市互补与大城市对中小城市的辐射带动作用。”徐飞总结。