每经热评丨从集聚走向集群 中国城市发展新态势

每经特约评论员 陈宪

改革开放以来，中国城市发展的空间演化表现出两种基本形态：集聚发展和集群发展。这和其他大国的城市发展空间样态是一致的，也符合区域经济和城市经济理论揭示的空间发展规律。集聚发展首先出现在东南部地区。基本国情、城镇化率和行政力量等因素决定了改革开放初年中国城市的集聚发展模式。

近十多年来，我国出现了城市集群发展模式。城市集群发展的逻辑是，从大城市到中心城市，再到都市圈和城市群。大城市和中心城市是城市集群发展的起点，都市圈是城市集群发展的落地形态，城市群是城市集群发展的平台，也可以说是完成形态。中国的省域行政区经济正在向以中心城市为龙头的城市群、都市圈经济转变。都市圈和城市群已经成为中国新的区域增长极。

从中心城市到都市圈

2010年，《全国城镇体系规划（2010~2020年）》在明确了国家中心城市的定义与功能的基础上，规划了全国首批国家中心城市。到目前为止，国家有关规划和文件中先后明确的中心城市有九个：北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安。可见，国家中心城市是在直辖市和省会城市层级之上出现的“塔尖”，集中了中国城市在空间、人口、资源和政策上的主要优势。部分经济强省的省会是区域性中心城市，也有望成为国家中心城市。

在我国城市集群发展的实践中，城市群和都市圈的概念经常是混用的。城市群的概念使用比较多，且很多情况下，是在讲都市圈的事情，用的却是城市群的概念。这种情况在2019年以后发生了变化。当年2月，国家发改委下发《培育发展现代化都市圈的指导意见》（以下简称《意见》）。

《意见》根据国际经验和我国实际，明确了城市群和都市圈的概念及二者的关系。《意见》指出：“城市群是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”至此，我国都市圈规划、建设和发展进入常态化。2021年，国家发改委先后批复南京、福州和成都都市圈发展规划。2022年上半年，国家发改委又批复了长株潭和西安都市圈发展规划。作为城镇化和区域一体化发展到较高阶段的城市集群或同城化形态，都市圈对于优化城市空间结构、创新和产业集群，基本公共服务逐步均等化，社会和生态协同治理等，将产生积极的影响。

在我国都市圈形成和规划的过程中，已出现三种基本类型：

第一，跨境的都市圈，如港深都市圈、澳珠都市圈。圈内主要城市间地域紧邻，经济社会联系紧密，天然就是一个都市圈。但是，由于两地两种制度（法律、关税等）、两种货币，经济社会全面一体化目前难以实现。从都市圈发展的区位、经济等因素看，这两个都市圈的条件是最好的。编制跨境都市圈发展规划只是一个时间问题。

第二，跨省级行政区划的都市圈，如南京都市圈。这个发展规划的编制和实施，是江苏省和安徽省政府共同推进的。上海都市圈发展规划也将是一个典型的跨行政区划的都市圈规划。

第三，省级行政区内的都市圈，如福州、成都、西安和长株潭都市圈。因为我国许多省级行政区划面积都比较大，这一类都市圈规划的数量将是最多的。在一个省级行政区划中，可能会有2个及以上都市圈。不同类型的都市圈有着不同的特征，将通过不同的路径，对优化空间结构产生积极作用。

战略级城市群发展规划

在2014年的《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》及“十三五”规划中，要求建设长三角、珠三角、京津冀、山东半岛、海峡西岸、哈长、辽中南、中原、长江中游、成渝、关中平原、北部湾、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州-西宁、宁夏沿黄、天山北坡等19个城市群。2017年，党的十九大报告指出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。2018年，中共中央、国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确指出，以京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝城市群、长江中游城市群、中原城市群、关中平原城市群等城市群推动国家重大区域战略融合发展，建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展。

到目前为止，上升为国家战略的城市群发展规划包括京津冀、粤港澳大湾区、长三角和成渝城市群发展规划。2015年4月，中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。纲要指出，推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。

2017年是香港回归祖国20周年。当年的《政府工作报告》提出研究制定粤港澳大湾区发展规划。2019年2月，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》。纲要指出，建设粤港澳大湾区，既是新时代推动形成全面开放新格局的新尝试，也是推动“一国两制”事业发展的新实践。

2018年11月，习近平总书记在首届进博会开幕式上指出，支持长江三角洲区域一体化发展上升为国家战略。2019年5月，中共中央政治局审议了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。纲要指出，长三角一体化发展具有极大的区域带动和示范作用，要紧扣“一体化”和“高质量”两个关键，带动整个长江经济带和华东地区发展，形成高质量发展的区域集群。

2020年1月，习近平总书记主持召开中央财经委员会第六次会议，作出推动成渝地区双城经济圈建设、打造高质量发展重要增长极的重大决策部署，为未来一段时期成渝地区发展提供了根本遵循和重要指引。2021年10月，中共中央、国务院印发了《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》。纲要指出，成渝地区在国家发展大局中具有独特而重要的战略地位。推动成渝地区双城经济圈建设，有利于在西部形成高质量发展的重要增长极，增强人口和经济承载力；有助于打造内陆开放战略高地和参与国际竞争的新基地，助推形成陆海内外联动、东西双向互济的对外开放新格局；有利于吸收生态功能区人口向城市群集中，使西部形成优势区域重点发展、生态功能区重点保护的新格局，保护长江上游和西部地区生态环境，增强空间治理和保护能力。

城市群建设方案不断出炉

今年以来，国家发改委为了进一步推动城市集群发展，先后批复了《长江中游城市群发展“十四五”实施方案》《北部湾城市群建设“十四五”实施方案》和《关中平原城市群建设“十四五”实施方案》。长江中游城市群地跨湖北、湖南和江西三省，确立了围绕打造长江经济带发展和中部地区崛起的重要支撑、全国高质量发展的重要增长极、具有国际影响力的重要城市群总体定位，确定了建设重要先进制造业基地、打造具有核心竞争力的科技创新高地和构筑内陆地区改革开放高地等重点发展方向。

北部湾城市群地跨广西、广东、海南三省区，背靠大西南，毗邻粤港澳，面向东南亚，是海上丝绸之路的重要枢纽，在西部大开发战略格局和国家对外开放大局中具有独特地位。按照建设面向东盟、服务“三南”（西南中南华南）、宜居宜业的蓝色海湾城市群总体要求，确定了强化通道支撑、突出向海发展、深化开放引领、共保一湾清水等重点发展方向。

关中平原城市群地跨陕西、山西、甘肃三省。为了提升关中平原城市群建设水平，要落实构建“一圈一轴三带”总体格局的要求，依托西安这个国家中心城市，加快培育现代化都市圈，增强轴带上节点城市承载能力，提升城市群空间发展凝聚力。其中，增强西安国家中心城市竞争力，培育发展西安都市圈和加快重要节点城市建设，是实施方案的重中之重。

城市集群将成为未来城市发展的主要形态。在不同发展水平的地区，城市集群有着各自的发展重点。在相对发达的地区，都市圈成为城市集群发展的成熟形态；在相对次发达的地区，中心城市是城市集群发展的初级形态。譬如，在粤港澳大湾区和长三角中心区，都市圈是城市发展的主体；在成渝经济圈、长江中游和中原地区，中心城市是城市发展的主力军。这是城市发展演化进程的一个折射。它们之间的一个重要区别是，都市圈内部要素和产业的关系，以辐射、溢出和分工为主；中心城市和周边地区要素和产业的关系，则以集聚、吸纳和转移为主。

城市集群发展有着必然性，是一个规律性的现象。城市集群将带来规模效应和共享效应，实现城市的高质量发展；带来空间结构合理化，解决行政区划难以解决的问题；带来要素和产业在更大范围的自由流动，进而优化配置资源；带来社会治理和生态治理的协同和协调，谋求更高的治理水平和更好的治理效果；带来基本公共服务均等化，以促进共同富裕。当然，城市集群还面临很多体制性、政策性障碍，各级政府和社会各界要因势利导，积极推动其规划和建设，使城市集群更好地促进区域经济增长和发展。

（作者系上海交通大学安泰经济与管理学院教授，上海全球城市研究院特聘研究员）