黄山市人大及其常委会用“小快灵”立法保护山水人文 徽风徽韵在依法保护中得到更好传承

法治日报 记者 蒲晓磊 范天娇

安徽省黄山市不仅是风景名胜区黄山所在地，也是徽文化的重要发祥地。

自2016年被赋予地方立法权以来，黄山市注重发挥人大在立法中的主导作用，坚持把保护黄山绝佳生态和历史文化作为推进地方立法的切入口，将“立得住、行得通、管得了”9个字贯穿立法始终。

给徽州古建筑套上法治“保护罩”，给风景区开发划定法治“红线”……近年来，黄山市制定了一批体现市情特点、地域特征、人文特色的“小快灵”法规。

长期以来，黄山市人大及其常委会发扬全过程人民民主，广泛凝聚立法共识，建立了由60名专家组成的立法“智囊团”，设立了首批11个基层立法联系点，出台了12部地方性法规，让徽风徽韵在依法保护中得到更好传承。

地方立法有特色真管用

松材线虫病是我国有史以来最具传染性与毁灭性的林业病害，该病自1982年传入我国后，已在多地发生并流行成灾，导致大量松树枯死，对我国的松林资源、自然景观和生态环境造成严重破坏。

几十年来，有着204万亩松林面积的黄山市，始终将松材线虫病防控工作作为生态保护的“一号工程”。

“保护松林资源不仅是黄山市国民经济建设的重要组成部分，在黄山市生态建设中也具有极其重要的地位和作用。”黄山市人大常委会法工委原主任李原说。

多年来，黄山市强化责任落实、监测普查、综合防治、联防联控，先后组织实施了松材线虫病预防体系工程、松材线虫病三道防线项目工程，尤其是在建章立制方面做了大量工作，先后发布了《关于严防松材线虫病传入的布告》和《关于加强松材线虫病预防工作的通告》两道“禁虫令”，在预防松材线虫病方面积累了丰富的经验。

在获得地方立法权之后，黄山市决定制定一部适合黄山市松材线虫病防治的地方性法规，为加强全市森林资源特别是黄山风景区松林保护营造更加浓厚的氛围。

2018年4月17日，黄山市七届人大常委会第三次会议表决通过《黄山市松材线虫病防治条例》。该条例是全国首部地级市松材线虫病防治法规，标志着黄山市自然生态安全，尤其是黄山松林资源进入依法保护的新阶段。

突出山水人文，让地方立法显特色、真管用，是黄山市立法过程中坚持的重要原则。

在历史文化保护上，制定《歙县徽州古城保护条例》《黄山市徽州古建筑保护条例》《黄山市徽州文书档案保护条例》；在生态环境建设上，制定《黄山市松材线虫病防治条例》《黄山市农药安全管理条例》《齐云山风景名胜区保护管理条例》；在城市建设管理上，制定《黄山市养犬管理条例》《黄山市住宅小区物业管理条例》《黄山市文明行为促进条例》《黄山市制止餐饮浪费行为条例》……自2016年被赋予地方立法权以来，黄山市人大及其常委会立足自身实际，制定了多部特色亮点鲜明、符合实际需要的地方性法规。

小快灵立法解决大问题

黄山市歙县是著名的旅游胜地，这里的徽州古城有着上千年历史，具有丰厚的文化积淀和独特的人文景观。

但在《歙县徽州古城保护条例》出台前，古城的保护和管理情况并不乐观。在古城生活了50多年的凌先生回忆道，长期以来，古城文物古迹的人为破坏现象时有发生，令人担忧。而且，危房失修、古建筑自然侵蚀与人为毁坏、乱拆乱搭乱建乱晒的“四乱”等乱象，让到歙县徽州古城旅游观光的游客高兴而来、扫兴而归。

在2016年1月举行的黄山市六届人大六次会议上，刘宏军等20名人大代表联名向大会提交了制定《歙县徽州古城保护管理条例》的议案，呼吁立法保护古城，解决古建筑自然侵蚀和人为毁坏严重、保护资金缺乏等难题。

对于这一立法建议，黄山市人大常委会高度重视并迅速推进落实。2016年8月，黄山市六届人大常委会第二十六次会议审议通过了《歙县徽州古城保护条例》（以下简称《保护条例》）。9月，安徽省十二届人大常委会第三十三次会议审查批准了《保护条例》。这是黄山市被赋予地方立法权之后，成功制定的首部地方性法规，填补了我国“四大古城”中唯独徽州古城没有立法的空白。

从代表提出议案到法规通过，仅用了7个月时间。尽管时间不长，但工作量并不小，质量也没有打折扣。据统计，从立法程序启动到《保护条例》颁布实施，其间共召开座谈会、征求意见会等40余次，参加人员达200余人次，起草小组对《保护条例》进行了9次大修改、50余次小修改。

此后，在总结《保护条例》立法经验的基础上，黄山市人大常委会又针对徽州自然生态和历史文化保护等关键领域，进行了更多“小快灵”立法的尝试，至今已出台了12部法规。

这些“小快灵”立法虽然篇幅不大，但立法质量丝毫不低，每一部地方性法规都成为管用好用的精品。黄山市人大常委会有关负责人介绍说，从法规的实施效果来看，这些法规切口小、发力准、效果好，对完整保护徽州历史文化、景区资源、风貌特色起到了积极的促进作用，是黄山市人大及其常委会通过“小快灵”立法，化繁为简，解决针对重点领域、重点问题的生动实践。

群众在家门口参与立法

近年来，黄山市人大及其常委会坚持把全过程人民民主贯穿立法全过程，在立法当中，注重发挥人大代表的主体作用，善于借助专家顾问的外脑力量，注意听取社会公众的真实意见，确保每一项立法都能回应民声、体现民意、促进民生。

一方面，在立法选题上更合民意。黄山市人大常委会在健全完善立法项目征集、论证制度的同时，明确要求每个立法项目都要达到“四个必须”的要求，即必须召开专家论证会议、必须深入开展立法调研、必须征求基层执法单位和人大代表意见、必须网上公开征求公众意见。

长期以来，黄山市人大及其常委会坚持人民有所呼、立法有所应，推动形成常态化制度化规范化的法规立项工作机制，真正做到群众期盼什么、立法就跟进什么。制定的《黄山市住宅小区物业管理条例》《黄山市养犬管理条例》《黄山市文明行为促进条例》等法规，都顺应了群众对美好生活的期盼。

另一方面，在立法过程中更接地气。为进一步敞开立法大门，推进精细化立法，2018年，黄山市人大常委会按照立法领域对应、知识结构合理、人员规模适度的原则，建立了由60名法学专家、各专业领域专家和语言文字专家等组成的立法“智囊团”。2020年，又确定了11家基层单位作为首批基层立法联系点单位，覆盖各个区县、各个领域、各个行业，在群众家门口搭建起反映立法工作意见建议的“直通车”。截至目前，通过立法联系点共征集到120多条立法意见建议。

例如，在《保护条例》制定过程中，安徽省工艺美术大师、“非遗”徽州剪纸传承人吴笑梅等人在征求意见座谈会上提出的古城范围界定、管理机构设置等建议，都被吸收采纳，解决了保护范围、管理责任主体不明确等问题。黄山市六届人大常委会第二十六次会议对《保护条例》进行分组审议时提出的38条审议意见中，有27条被采纳。

黟县碧阳镇郭门社区副书记胡东东，还有一个身份——基层立法联系点联络员，曾经参与了多部法规的制定，“立法联系点开在百姓家门口，让立法工作走进了寻常百姓家。通过立法联系点，人民群众对立法工作的意见建议可以乘上‘直通车’，一下子拉近了与立法工作的距离，立法工作更接地气、更贴民心”。

封面图片来源：新华社