每经热评｜应对公共危机事件有三大决策路径

每经特约评论员 刘慧 贾明（西北工业大学管理学院、西北工业大学新时代企业高质量发展研究中心）

今年夏天，公共危机事件频发。近日河南特大暴雨灾害已造成302人遇难，50人失踪。与此同时，南京暴发了新冠疫情，截至8月4日9时，本轮疫情已经波及17省份，全国中高风险区达144个，我国防疫工作面临严峻挑战。

所谓“黑天鹅”事件，是指极其罕见的、未曾预见的、造成巨大影响的事件。所谓“灰犀牛”事件，是指发生概率极大，却被忽视的、冲击力极强的风险，是一系列预警和明显征兆之后爆发出来的问题。郑州暴雨是千年一遇的“黑天鹅”事件；南京疫情以机场这一重点疫情管控区域为中心传播开来，是新冠疫情常态化风险下的“灰犀牛”事件。

虽然上述两起事件都是重大突发的公共危机事件，但是两种重大公共危机事件的特征有较大区别：“黑天鹅”事件预测难，不具有先验知识，信息传递呈自上而下的态势，即政府部门往往掌握更全面决策信息，而处于基层的单位和个人却缺乏相关的决策信息。“灰犀牛”事件属于大概率事件，具有先验知识，相关信息传递呈自下而上的态势，即一线基层往往更了解情况，掌握一手信息。南京机场本来就属于防疫重点区域，常态化防疫状态下日常防疫措施和监测信息都由机场基层工作人员掌握，政府决策层的信息则由基层上报汇总获得。

暴露应急管理缺陷

虽然上述两起事件起因不同也无关联，但暴露了共性的应急管理缺陷。

一是，决策信息传递不通畅。此次郑州暴雨洪涝灾害发生之前，很少有人会想到内陆城市会遭受特大洪涝，城市缺乏应对洪涝的经验知识与应急措施。从专业信息来看，郑州市气象局曾在洪涝前连续发布5次红色预警，并在7月20日上午签发的《气象灾害预警信号》中给出了防御指南：“政府及相关部门按照职责做好防暴雨应急和抢险工作；停止集会、停课、停业（除特殊行业外）；做好山洪、滑坡、泥石流等灾害的防御和抢险工作。”但是信息流自上而下传达过程中可能会出现信息损耗，危机信号被逐渐削弱，并且由于基层和公众往往缺乏相关的专业知识，难以作出风险评估。

在南京这次疫情中，也存在共性的问题：尽管深知境外输入的高风险，南京禄口机场的境内外航班保洁却混用，放松了应有的警惕，最终被德尔塔病毒乘虚而入。

8月4日，民航局飞行标准司副司长韩光祖在国务院联防联控机制新闻发布会上回应了南京禄口机场出现聚集性疫情的原因。他表示，此次南京禄口机场出现聚集性疫情的原因是多方面的，包括防控制度落实不到位，长时间平稳运行使机场从业人员出现松懈麻痹心态，以及机场保洁业务外包没有严格落实疫情防控责任等。

二是，一线基层缺乏判断力和决断力。按照有关规定，气象灾害预警信号会被同时通报给教育、公安、住建、城管、交通运输、应急等行政主管部门，并由各单位根据预警信号的种类、级别和防御指南，组织实施气象灾害、气象衍生灾害的防御工作。但是基层缺乏应急预案启动的决断力，在面对特大暴雨时都在等待命令。

疫情发生后，南京禄口机场的自主管控反应迟缓，7月20日在禄口机场发现9例新冠病毒感染者后，缺乏对风险的判断力，也无法决定立刻关闭航站楼。

三是责任主体不明确。比如，南京禄口机场保洁公司的防控责任没有落地，导致保洁公司将境内外航班的保洁人员混用，对保洁人员的防疫监管责任严重缺失，导致疫情监管盲点的出现。

三大应对路径

面对重大突发公共危机事件，需要构建政府-单位-个体三级的系统化风险应对体系，笔者提出如下建议。

首先，畅通信息双向传递。快速精准地传递信息，建立政府-单位-个人信息联动机制，畅通决策信息的分派、传递渠道。政府既能够自上而下高效、准确传递关键危机决策信息，又能够准确、及时掌握一线基层所处的状况以及关键决策信息，实现决策信息自下而上的高效传递。只有畅通信息的双向传递通道，才能在面对重大灾害事件时，让更多的相关主体能够更为全面地了解事态进展而及时作出科学决策。

其次，提升一线人员的判断力和决断力。一线基层和公众是重大公共危机事件影响的直接承担者，需要具备足够的判断力进而自主评估危机事件的风险和影响程度等。这就需要加强对一线人员的培训和教育，不断提升其判断能力，在面对危机线索时，能够作出及时准确的判断和采取正确的行动。这对于化解危机的影响非常关键。

政府决策部门及基层应对部门要能当机立断，有效行使决策权，发挥出决断力，实现部门间的协调联动，整合政府、企业和群众力量，形成共同应对突发事件的网状化格局，发挥整体效能和作用。

最后，明确主体责任和权益。公共危机事件有其确定的影响路径以及应对措施，每个环节都要有明确的责任主体以及所需的应对措施，只有责任明确，才能保证在面对潜在重大危机事件时，能够有更强的主动性去收集信息、综合判断和立即决断。

同时，还要强化突发状况下的个人权益保护，如建立基层人员的免责机制，在合理的情形下对于单位、个人采取应急措施带来的成本、损失免除决策主体的责任，保证基层、个人有充分的权益能够实施保护处置措施。