浦东“引领区”：挑最重的担子，啃最硬的骨头

每经记者 杨弃非  余蕊均    每经编辑 杨欢

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靴子落地，一个“新浦东”迎面走来。

7月15日，《中共中央国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》正式发布。7千余字，9大方面、27项内容，浓缩了如何支持浦东“挑最重的担子、啃最硬的骨头”。

从一片农田上开发开放，今天的浦东不仅集聚了1.3万亿GDP、568万人口，分别占到上海全市的约1/3和1/4，更凭借一系列“全国第一”，成为改革开放的窗口和现代化建设的缩影。

在去年11月举行的“浦东开发开放30周年庆祝大会”上，建设“引领区”、赋予新的重大任务首次提出，引发各方高度关注。更令外界关心的是，“升级”后的浦东与肩负“建设中国特色社会主义先行示范区”重任的深圳，将如何撑起新一轮改革开放？

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自“诞生”之日起，浦东的一举一动，从来不只是影响脚下1210平方公里的范围。

根据《意见》战略定位，浦东要努力成为“更高水平改革开放的开路先锋”“自主创新发展的时代标杆”“全球资源配置的功能高地”“扩大国内需求的典范引领”以及“现代城市治理的示范样板”——使命之重、期许之高，可谓空前。

到2035年，现代化经济体系全面构建，现代化城区全面建成，现代化治理全面实现，城市发展能级和国际竞争力跃居世界前列。

到2050年，建设成为在全球具有强大吸引力、创造力、竞争力、影响力的城市重要承载区，城市治理能力和治理成效的全球典范，社会主义现代化强国的璀璨明珠。

为达成目标，《意见》在“加强组织实施”中明确强化法治保障，比照经济特区法规，授权上海市人民代表大会及其常务委员会立足浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定法规，可以对法律、行政法规、部门规章等作变通规定，在浦东实施。

划重点，“特区立法权”。

公开报道显示，6月10日，十三届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定。这也意味着，“法治保障”已迈出关键一步。

上海市人大常委会法工委主任丁伟在接受媒体采访时表示，经济特区立法权的基本特征就是立法变通权，“经济特区法规只有一个前提，即遵循宪法规定以及法律和行政基本规则，就可以对法律、行政法规进行变通。这是特区立法很大的优势，体现了‘特事特办’。”

“全国人大的授权决定使得浦东新区开发开放的制度供给能力得到了前所未有的提升，也为浦东新区乃至整个上海的改革发展提供了前所未有的机遇。”

在此之前，几个经济特区，即深圳、汕头、珠海、厦门及海南，也都享有“特区立法权”。对浦东来说，进入新阶段，要继续“大胆试、大胆闯、自主改”，迫切需要这样的制度保障。

正如复旦大学经济学院院长张军所言，浦东作为上海的一个区，在行政层级上受到很多约束，“大的改革探索和政策突破面临的程序复杂，很多想法很难落地，跟部委沟通成本较高”，给上海立法授权，等于“松绑”。

事实上，浦东之所以成为今天的浦东，正是得益于“立法先行”奠定的基础。

1990年4月，面对中国给予浦东的开发十项优惠政策，有海外舆论质疑：“就凭这登在报纸上，不过巴掌大篇幅的十项政策，如何让外资、外企放心和安心？”

很快，上海即给出回应——要用法律来保障浦东开发开放以及外国投资者的权益。五个月后，浦东开发开放第一批法规，以中、英、日三种语言向世界公布。

上海市政协副主席周汉民去年在接受媒体采访时感慨，“当人们称赞一座城市的时候，能够用‘依法办事’来形容，我认为是很高的褒奖。”他曾担任浦东新区副区长。

值得注意的是，这份重磅《意见》中31次提及“制度”一词，“制度型开放”与完善立法密切相关。

坚持系统观念，加强改革举措的有机衔接和融会贯通，推动各项改革向更加完善的制度靠拢。

从要素开放向制度开放全面拓展，率先建立与国际通行规则相互衔接的开放型经济新体制。

在浦东全域打造特殊经济功能区，加大开放型经济的风险压力测试。

上海市决策咨询专家库专家、上海浦东新区张江平台经济研究院院长陈炜还透露，浦东人大每年都会到深圳学习，特别是在市场化改革方面，“深圳的立法是成功的，浦东向中央争取立法权的时候，也是以深圳作为样本”。

在他看来，深圳和浦东可以一起进行特殊经济区的立法探索，共担风险，共享改革红利。

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在全国改革一盘棋中，深圳和浦东的各自探索还有更为重要的意义。

同样在今天，深圳召开综合改革试点攻坚推进大会。深圳市委书记王伟忠在会上强调，在深圳综合改革试点的首批清单中，除涉及立法、修法及国家重大事权，其余所有改革事项今年年底前要全部落地；“十四五”期间，深圳每年以市委名义召开综合改革试点攻坚推进大会，确保“一年一个新进步”。

去年，时值特区成立四十周年之际，深圳再迎扩大改革利好——《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》对外发布，作为新时代深圳经济特区、深圳先行示范区发展的关键一招和重要抓手，深圳综合改革试点有了明确的路线图。

在外界看来，这也是2019年《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》公布后，深圳获得的又一“大礼包”。

经过近2年探索，深圳“先行示范区”正在形成初步建设成果。面对新的“现代化建设引领区”探索任务，浦东又将如何下好这盘棋？

回答这个问题，不妨对比深圳和浦东的两份“意见”。

一方面，二者有诸多类似的任务，如“探索开展综合性改革试点”。这意味着，紧随深圳步伐，在创新政府服务管理方式、强化竞争政策基础地位、健全要素市场一体化运行机制等基础性和具有重大牵引作用的改革领域，浦东亦将加强改革系统集成、激活高质量发展新动力。

事实上，不止是深圳，不少地区先行先试经验同样被纳入此次《意见》中。例如，对于在特定区域、符合条件的从事集成电路、人工智能、生物医药、民用航空等关键领域核心环节生产研发的企业，《意见》提出将研究出台“自设立之日起5年内减按15%的税率征收企业所得税”的政策——在此前海南自贸港总体方案中，亦能找到类似提法。

另一方面，与深圳相比，浦东的探索又有明显侧重，不同的基础条件优势决定了两地不同的探索方向。

一个例子是，在实施创新驱动发展战略的共同任务下，与深圳“强化产学研深度融合的创新优势”相比，浦东更强调“加强基础研究和应用基础研究，打好关键核心技术攻坚战”，并在此基础上“加速科技成果向现实生产力转化，提升产业链水平”。

《意见》还特别强调了浦东要提供高效率资金供给。

复旦大学经济学院院长张军曾分析，上海获批全国首个自贸区，重点就是金融开放。但在执行过程中，受到已有政策法规以及管理体制上的束缚，结果不尽如人意。

此次《意见》中，不仅备受期待的人民币离岸交易获明确支持，浦东还将发展跨境贸易结算和海外融资服务，建设国际金融资产交易平台，提升重要大宗商品的价格影响力，无论是在探索的规模还是深度上，均明显超过深圳。

一种观点认为，从深圳的“示范”到上海的“引领”，事实上已经体现了两种不同的方向。周汉民曾指出，所谓示范，就是展示成熟的经验，就是强调可复制、可推广；而引领，则有更迫切的任务，那就是更要强调可辐射。

“中国总是把‘示范引领’放在一起。”他分析，对于浦东和深圳而言，不仅要可复制、可推广，而且还要实现辐射，这是改革先行者和排头兵的共同使命。