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“重构”格局,西安要做“中西部的西安”

每日经济新闻 2021-07-14 23:55:18

不久前,陕西省发改委发布重磅文件《关于西安市全面代管西咸新区指导意见》(以下简称《意见》),“纠结”十年,承担“西咸一体化试验”使命的西咸新区终于“尘埃落定”——“西安市全面代管”。种种迹象表明,“重构”西安格局的可能性正在出现。

每经记者 淡忠奎    每经编辑 杨欢

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图片来源:摄图网

在城市竞争朝着“都市圈化”发展的当下,中心城市都渴望打破传统边际,争取更大的发展空间。

截至目前,国家发改委共点名支持4个城市编制实施都市圈发展规划,分别是南京、福州、成都、西安。

随着南京、福州都市圈规划先后获批,西安都市圈规划也到了“关键时刻”——

7月12日,城叔从西安市发改委获悉,《西安都市圈发展规划》正在修改完善,对规划的大纲也在进一步论证。“这项工作已经提上议事日程,正在抓紧研究。”

被视为“都市圈之核”的西咸一体化,已经有了新的动向。

不久前,陕西省发改委发布重磅文件《关于西安市全面代管西咸新区指导意见》(以下简称《意见》),“纠结”十年,承担“西咸一体化试验”使命的西咸新区终于“尘埃落定”——“西安市全面代管”。

种种迹象表明,“重构”西安格局的可能性正在出现。

“全面授权、不留空白”

图片来源:摄图网

2011年,西咸新区含着《关中—天水经济区发展规划》的“金钥匙”横空出世,被视为“建设西安国际化大都市的重要途径,推进西咸一体化的关键”,一举一动备受关注。

《西咸新区总体规划(2011-2020)》曾经这样描述西咸一体化————

“由于受行政区划分割、缺乏抓手等原因,一体化进展不快、力度不大,特别是西咸结合部建设步伐缓慢,没有形成实质性、大规模的开发建设局面,目前两个城市的发展都迫切需要在空间上拓展和内涵上提高,发挥各自优势,实现互补共赢发展。”

诞生伊始,西咸新区就被视为西咸一体化的“先手棋”。其管委会也一度作为陕西省级派出机构直接管辖西咸新区。

不过,十年过去,西咸新区的发展也并不如意,直到2017年西安市整体管代西咸新区,托管其行政和社会管理职能,西咸新区才开始加速融入大西安。

但在西北大学经济管理学院博士生导师、永秀智库理事长白永秀看来,”这是管理体制上的进步,但是彼时一些重大资源配置,包括一些空间规划的权限还不属于西安,实际上影响着西咸新区,也影响着西咸一体化的发展。”

到如今“西安市全面托管”,西咸新区的走向终于尘埃落定。在陕西省发改委看来,“这是对2017年改革的深化与延伸,落实了西安全面管理的要求,进一步理顺了西咸新区管理的体制机制”。

此番调整,西咸新区882平方公里规划范围,将划分为西咸新区直管区和西安(西咸新区)—咸阳共管区,前者按照“全面授权、不留空白”的要求由西安全面管理,后者由咸阳在统一框架下管理。

图片来源:西咸新区总体规划

其职能配置、机构设置、人员编制等制定管辖权都将收归西安,直管区国土空间规划纳入西安市国土空间规划统一编制。

这一定程度上也意味着,接下来西安将全面主导西咸新区的开发建设,对于西安拓展发展空间意义深远。

西安朝华管理科学研究院院长单元庄对城叔表示,从现在来看,大型城市的竞争已经非常激烈,进一步扩大西安的管理权限,对西安整体面临的这种格局是有好处的。一方面增强了西安的总体实力,一方面也解决了区域行政管理的权限障碍。

白永秀也认为,西安市全面管理西咸新区,意义重大。

首先,西咸新区在体制上和发展方向得以进一步明确;其次,利用西咸新区的资源,可以从整体上统一规划,做强大西安;最后,也有利于西安和咸阳关系的进一步发展,西咸新区主体给了西安,一小部分也回到咸阳,有利于其安排自身发展。

“西咸一体化提了这么多年,一直在等如何一体化,这也算是有了一个结果吧。”他表示。

并非“合并”一条路

图片来源:摄图网

近年来,安徽、山东、河南等多省份陆续启动区划调整,如安徽三分巢湖做大合肥,济南合并莱芜,今年3月洛阳市也迎来撤县设区。

关于西咸行政一体化的呼声也曾热闹一时。

作为最早提出“西咸一体化”主张的学者,陕西省社会科学院学术委员会副主任张宝通曾提出,以三分巢湖、济莱行政一体化为范本“三分咸阳”,将咸阳中心城区等区域并入西安。他认为,“若不三分咸阳,则西咸一体化难以按下加速键。”

对此,咸阳政府层面并不认同。去年10月,咸阳市委督查室在回应网友留言时透露————

目前,我们在省市各类会议中未讨论过西安-咸阳行政一体化,所以更无西咸合并时间表。“三分咸阳”的说话只有个别学者的一家之言,未进入到官方正式文件中。

时至今日,西咸一体化推进缓慢已成各方共识。此前有报道指出,咸阳坊间一直有“割咸阳肉而肥西安”之说,认为咸阳是西安做强做大的砝码,但咸阳如何实现共赢却并不明朗。因此,咸阳与西安在一体化方面一直有分歧。

《咸阳日报》理论版曾刊文指出,对于陕西及西安而言,西咸一体化不只是为了“打造大西安”“GDP过万亿”,而是要跳出城墙看西安。

“要学习借鉴粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等成功经验,看看先进地区都是怎么做的,不要在“安徽三分巢湖”的思维中自我设限。”

“一些人觉得把咸阳合并进来,西安一切问题就都解决了。现在不可能这么大的两个城市合并,两个县合并都很困难,何况是两个市。”在白永秀看来,市场经济本来就是相互融合,相互渗透的,城市之间的融合与一体化发展,并非只有行政合并这一种。

单元庄则认为,产业才是西咸一体化的根本所在。“管理权先要服务于产业发展。西咸最关键的问题是20年没有找到自己真正的产业定位,而是‘多龙治水’,没有真正从大西安真正的产业布局的角度来考虑。”

他表示,西安是中国航空业的中心,应该在西安的北部建立中国最大的航空产业基地,包括制造业,服务业和科研开发业等,并把西咸新区定位为西安的民用航空业的基地,以此为中心发展航空制造业,如客机改货机零部件等。

“不只是陕西的西安”

图片来源:摄图网

2020年,西安完成了两个晋级。

第一个是晋级“万亿GDP俱乐部”,经济规模达到10020.39亿元。第二个是过去十年人口增加448.51万,以1295.29万跻身“全国十大人口城市”。

如何在未来五年更上一层楼?站在城市以都市圈交锋的新赛道,西安要想和同能级城市比拼,甚至弯道超车,需要更大的空间,更强的产业。

翻看近几年的陕西省政府工作报告,西咸一体化几乎都被明确列入当年的重点工作。而今年,在西咸一体化的后面,还加上了建设西安都市圈。

根据陕西“十四五”规划纲要,西安都市圈的范围是“一核、两翼、三区、多组团”:

“一核”即西安主城区、咸阳主城区和西咸新区组成的都市圈核心区,“两翼”即南部秦岭生态文化提升区和北部渭北产业转移承载区,“三区”指铜川主城区、渭南主城区、杨凌示范区等。

在这种背景下,白永秀认为光把咸阳合并进来,只能解决大西安的问题,但是西安不能只是陕西的西安,也不只是西部的西安,至少应该是中西部的西安。其未来的发展需要从三个层次整体考虑:

西安都市圈是以西安为中心的关中城市圈,主要是西安、咸阳、铜川、渭南等城市的半小时经济圈,这是第一个层次;

将这个城市圈进行延伸,向西是宝鸡、天水,再进一步就是平凉、庆阳等,向北是延安,向东是三门峡、运城等城市,向南可以把商洛纳入进来,这是第二个层次;

第三个层次,就是西安和郑州、太原如何协同发展,呼吁打造西郑太黄河中下游经济协作区,这对中西部的发展非常重要。

白永秀认为,这是一种自然而然,一层套一层的关系,不能孤立地看问题。眼下,光提西咸一体化还不到位,还需要西安和铜川、西安和渭南的一体化。省级层面上可以成立协调机构,各市之间也要有行政联合机制,进行产业划分,形成错位发展。

就在前不久,西安与东边的渭南市签署战略协议,共同打造西渭东区。根据2021年渭南市政府工作报告,“十四五”期间,渭南市将深化西渭融合,积极参与西安都市圈功能布局,依托西渭东区、富阎产业协作区,服务西安、发展渭南。

在都市圈发展的大潮下,消除行政壁垒,加快一体化进程正成为现实,而作为中心城市的西安,想要在未来的都市圈竞争中抢占先机,不仅需要积累自身优势,还需要辐射带动周边城市,形成梯队发展。

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