全国人大代表、南京地铁集团董事长佘才高：应加快城市轨道交通立法

每经记者 查道坤    每经编辑 文多    

在佘才高看来，我国城市轨道交通行业发展迅速，对城市经济发展起到了至关重要的作用。但是，与我国城市轨道交通行业发展形势不相适应的是，轨道交通法制化进程并不匹配，至今没有一部统一的法律保障行业发展。

全国两会期间，全国人大代表、南京地铁集团董事长佘才高作为交通行业的代表，也带来了他的观点。佘才高建议，应该加快城市轨道交通立法，以保障轨道交通行业健康持续发展。

全国人大代表、南京地铁集团董事长佘才高。图片来源：受访方提供

轨道交通发展迅速

据《每日经济新闻》记者了解，当前，全国轨道交通发展势头异常迅猛。

佘才高在建议中引用的数据显示，2008至2018年的10年间，中国轨道交通运营城市由13座增至36座，运营里程由1125.2公里增至5581.6公里，尤其2010至2018年间，新增运营里程4294公里，占总运营路程的78%，国内众多二三线城市正跑步进入轨道交通时代。

而在客运量方面，当前北京、上海、广州的日均客运量均超过了800万人次，且单日最高客流皆突破了1000万人次，城市轨道交通已成为保障一线城市有序运行的主要公共交通工具。预计2020年全国轨道交通在建线路6000公里左右，新建里程3000公里左右，比“十二五”期间增加一半，投资量预计比“十二五”期间增加50%~70%，形成百城百市共同发展轨道交通的爆发式增长态势。

城市轨道交通的蓬勃发展，对经济发展及社会就业产生了巨大的拉动作用。中国轨道交通协会的一项内部研究显示，轨道交通建设对GDP的直接贡献率不低于2.63倍，综合贡献率则超过6.2倍。按此计算，目前规划中的城市轨道交通线路对GDP的直接贡献为9.6万亿元，综合贡献为30.36万亿元。

不过，与我国城市轨道交通行业发展形势不相适应的是，轨道交通法制化进程严重滞后，至今没有一部统一的法律保障行业发展。

2018年，国家层面相继发布了4个重要文件及标准，分别是《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号），提高了申报建设的门槛，明确了各相关责任方的责权，对已运营和在建轨道交通的城市也提出了更为规范的监管要求；《关于保障城市轨道交通安全运行的意见》（国办发〔2018〕13号），从国家层面对长期以来城轨领域重建设轻运营的局面予以纠正；以及《城市轨道交通线网规划标准》和《地铁设计防火标准》。

但相关规范与标准仍远不能满足轨道交通快速发展的需求。

需要立法规范行业发展

城市轨道交通建设涉及邮电、人防、文物、环保、电力、水利、铁路等多个行业，各自都有相关法律。因此，佘才高建议，轨道交通行业也应建立相应的上位法，确定与上述行业的对接原则，更好地指导相关沟通协调工作，避免重复投资，规范行业发展。

在佘才高看来，加快城市轨道交通立法工作，主要出于以下几方面考虑：

首先，要规范管理行为，提升建设效率。城市轨道交通与大铁路的全国统管模式不同，随着国家部委部分权限下放至地方政府，轨道交通的投资、建设、运营等实质性事务均由地方政府负责，由于缺乏宏观统筹，各地管理模式不一，需通过立法明确各部委及地方政府的职责界面，不留监管死角。尤其轨道交通项目分为线网规划、建设规划、可研、设计、建设施工、工程验收、试运营、正式运营等若干阶段，涉及专业和部门众多，随着简政放权的深入，一方面监管缺失现象时有发生，另一方面各项要件审批周期长、制约因素多，且地方领导更替也容易对工程建设和报批产生影响，亟需通过立法明确各阶段工作的基本原则和程序，固化要求，进一步提升建设效率和管理水平。

其次，指导筹融资推进，保障行业健康发展。当前，国家正积极推广PPP融资模式，各地均有相应的轨道交通PPP示范项目，但由于项目投资额过大，对投资人、政府、融资机构都是一个巨大的挑战，目前也少有轨道交通PPP项目真正落地实施。城市轨道交通是一种重要的公共交通工具，应在法律层面形成原则意见，保障行业可持续发展。同时涉及到跨省、市的轨道交通项目，也需立法建立指导性的投资原则。

第三，保障服务质量，维护公共安全。轨道交通具有人群密集、客流集中、空间封闭等特点，为保障乘客安全出行，一方面要通过立法规范乘客行为，维护公共秩序，另一方面对列车行车间隔、准点率、故障恢复、乘车环境、突发客流应急、大型活动客流疏散等都要有明确规定，对轨道交通经营单位、保护区作业单位、乘客、有关行政部门应赋予相应的法律责任，对违法后的处置应有专款规定。同时，轨道交通周边开发强度较大，施工导致地铁结构受损、运营中断的事情时有发生，都需通过立法予以规范，保障公共安全。

第四，提升开发水平，保障产业发展。城市轨道交通有地下线、地面线和高架线，应通过立法形式，明确其地上、地下空间建设及开发权限，同时要鼓励运营企业在一定原则下进行商业开发，将创收与服务相结合，反哺建设发展；鼓励轨道交通的出入口、通风亭、冷却塔等与周边建设整体设计，相互融合，提高土地利用率。

为此，佘才高建议尽快将《城市轨道交通法》列入国家立法计划，梳理城市轨道交通法制体系，确定立法层级、范围和权限，依法管理城市轨道交通，做到有法可依、违法必究；各地根据基本法律的规定及职责划分制订或修订相关法规规章，保障这一重要的民生行业健康有序发展。