每经专访全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明：建议扩大农村宅基地流转范围 同步推进乡村振兴和新型城镇化

每经记者 张蕊    每经编辑 陈旭    

土地是财富之母，劳动是财富之父——这句来自“英国古典政治经济学之父”威廉·配第的名言，一直被全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明奉为圭臬。

作为研究价值和分配理论的学者，蔡继明认为，土地是最重要的生产要素之一，而城市化是我国未来至少30年经济社会发展当中一个最基本的战略。

也正因为如此，作为第十二、十三届全国人大代表和第九届、十届、十一届全国政协委员，蔡继明的提案、议案大多围绕土地制度和城镇化展开。而在他今年提出的5个议案和建议中，更是有3个与土地制度相关。

在蔡继明看来，这两个问题在一定程度上制约着我国国民经济发展和人民生活水平的提高。他认为，由市场决定土地资源的配置，是土地制度改革最重要的主题，而土地制度改革的核心是推进农地流转和集体建设用地入市，以此一方面通过降低地价和房价从而降低农民工进城落户的门槛，加快城镇化进程，另一方面逐步实现农地的规模经营，加快农业现代化。

今年的政府工作报告也明确指出，要全面深化农村改革，推广农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点成果。

在接受《每日经济新闻》（以下简称NBD）记者专访时，蔡继明表示，加快建立城乡统一的建设用地市场，盘活农村闲置土地资源，增加农民的财产性收入，加快农民工市民化进程和农业现代化进程，必须进一步深化土地制度改革。

NBD：您认为就土地征地制度而言，我国现行土地管理法有哪些地方需要完善？

蔡继明：我认为首先要严格根据公共利益需要限定征地范围，既不能把国民经济和社会发展等同于公共利益，也不能把“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设的需要”作为征地依据。

这是因为前者过于笼统，几乎涵盖了所有经济社会的领域，相当于把公共利益泛化了；而“成片开发”既可能是出于公共利益需要，也可能仅仅是出于商业开发的需要，所以不能简单把政府实施的成片开发建设当作征地的依据。

NBD：随着征地范围缩小，哪些集体土地可以入市呢？

蔡继明：在目前“三块地”改革试点中，允许入市的农村土地仅限于农村集体经营性建设用地，即存量的乡镇企业用地，这部分土地仅占农村集体建设用地的14%，而且绝大部分已经投入使用，仅靠这部分土地入市，不足以缓解目前城市建设用地供不应求的状况。

要放宽农地入市的条件，允许农村集体建设用地中超过70%的宅基地，特别是3000万亩闲置的宅基地入市，这样才能构建起城乡统一的建设用地市场，实现城乡之间土地资源的合理配置。

NBD：现行法律和政策对农村宅基地使用权有哪些限制？

蔡继明：目前，为期4年的“两权抵押”试点已经结束，随着土地承包法的修改完成，农地抵押的法律障碍已经消除，但由于现行法律政策虽然允许农民住房自由买卖，但不允许宅基地在集体所有制成员之外出租转让，物权法也没赋予农村宅基地与城市宅基地同等的用益物权，担保法也禁止农村宅基地抵押，这就在法律层面上阻碍了农村住房（连同宅基地）财产权的抵押。

NBD：您认为应当如何改革农村宅基地制度？

蔡继明：我认为应当赋予农村宅基地使用权完整的用益物权，可用于抵押、担保，并可以在集体经济组织内部和外部出租、转让。

具体而言，根据现行物权法第四十条，“所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权”，农村集体土地所有者在其宅基地上设立用益物权和担保权是符合物权法规定的。

而根据现行物权法第一百一十七条，“用益物权人享有的基本权利用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”，农民宅基地使用权作为完整的用益物权，是完全可以用于抵押的。

问题在于，现行物权法对城市宅基地（国有）和农村集体宅基地的权能作了不同规定：前者叫“住宅建设用地使用权”，拥有物权法所赋予的用益物权的一切权能；后者叫“宅基地使用权”，其使用权人只对集体所有的土地享有占有和使用的权利，没有收益权，更不可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。

所以，应该修改现行物权法，使农村集体宅基地与城市宅基地具有同等的用益物权，使现行物权法的条款前后一致。

与此同时建议删除担保法第三十七条规定“下列财产不得抵押：土地所有权；耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外。”从而使农村耕地、宅基地等所有土地都具有抵押功能，扩大农民的融资渠道。

NBD：土地制度改革对乡村振兴和新型城镇化的意义何在？

蔡继明：我国目前进城务工的农民已高达2.88亿，虽然2.2亿农民工及其家属已被统计为城镇常住人口，但他们并没有城市户籍，这就在很大程度上制约了这部分城镇常住人口消费的增长。

因为农民工市民化的最大障碍就是城市居高不下的房价。仅就此而言，扩大农村集体土地入市的范围，打破城市住宅用地垄断供给的现状，必然有助于遏制地价房价的攀升，同时通过廉租房、保障房、降低房价等多种方式，使得更多的农民不仅能够进城务工，而且能够在城市落户。

一旦农民在城市落户，他们在城市就业的时间就会相对延长，消费水平自然可以大大提高。因此，解决城市化问题，就是要降低农民进城务工的门槛，加快农民工的市民化，要促进迁徙的人口定居，帮助进城的人口落户，增加收入，这也是拉动城市消费需求的重要途径。

而对于仍在农村务农的人口，仅仅靠务农特别是种粮的收入，很难脱贫致富奔小康。

纯务农收入之所以这么低，是由于农村人地矛盾决定的。我国现有耕地约21亿亩，农户2.3亿，户均耕地不足10亩。无论是新农村建设还是乡村振兴，都需要增加农民的土地户均占有量。假如一个农户从户均10亩地提高到100亩，从而达到规模经济的水平，务农成本就会大大降低，务农收入就会增加。为此，也必须通过土地制度改革，消除阻碍农村土地流转的制度藩篱，才能振兴乡村，为农业现代化的实现创造条件。