推进以融合为导向的新型城镇化 结束2.41亿流动人口“流动”状态

每经记者 余蕊均    每经编辑 王可然    

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每一个游子的心头，都萦绕着一段或浓或淡的乡愁。

乡愁，是杜甫“家书抵万金”的期盼，是王维“每逢佳节倍思亲”的感怀。

乡愁，是余光中诗里一枚小小的邮票，是故乡等待游子归家过年的老父老母。

多少人，为了生活背井离乡；多少故乡，勾起他乡游子的乡愁——

1月29日发布的一份报告显示，2018年，我国流动人口规模为2.41亿人！这也意味着，大约每6个人中就有一人在异乡漂泊。

这份由国家卫生健康委流动人口服务中心、中国人口与发展中心等共同研究的《中国城市流动人口社会融合评估报告No.1》，当天在北京发布。国家卫生健康委流动人口服务中心主任肖子华表示，如何促使流动人口最终结束“流动”状态，帮助他们尽快融入当地社会，是当前推进新型城镇化战略、加强和创新社会治理的一个重要内容。

综合排名厦门、鄂尔多斯、成都靠前

城市是人口集聚的结果。当死亡率和生育率均已下降到很低水平时，人口流动对人口状况的影响愈发显著，成为决定城镇化和城市体系发展的重要力量。

从1982年的657万人到2015年的2.47亿人，我国流动人口规模快速增长，随着经济进入新常态，人口流动趋于稳定。2017年这一数字变为2.44亿人，2018年再减300万人，至2.41亿人。

作为国内第一部以流动人口社会融合评估为主题的年度报告，其选取了国内50个城市作为对象，从政治、经济、公共服务、文化心理四个维度进行评估，结果显示，流动人口社会融合水平与过去相比明显提高，但离理想状态仍有较大差距，且各维度之间差异显著。

本次评估的50个城市中，综合排名前10位的城市分别是厦门、鄂尔多斯、成都、长沙、合肥、惠州、青岛、苏州、江门、唐山；后10名城市分别为宁波、昆明、三亚、海口、金华、绍兴、台州、榆林、温州、呼和浩特。

报告主编肖子华介绍，厦门和鄂尔多斯是我国第一批流动人口卫生计生基本公共服务均等化的试点城市。成都2009年被国务院确定为“国家统筹城乡综合配套改革试验区”，在推进户籍制度改革、统筹城乡发展方面实施了很多改革措施。长沙、合肥、青岛、苏州都是流动人口社会融合示范试点城市。

需要说明的是，本次评估的50个城市在选择范围上作了“上下限”设置，比如，北京、上海因国家人口调控要求被排除，省会城市中排除了流动人口总量低于20万人的拉萨、西宁、银川以及城区常住人口超过1000万的超大城市广州，计划单列市中则排除了城区常住人口超过1000万的超大城市深圳。

“从评估结果来看，50个城市综合平均得分仅为51.62分，如果我们用100分作为理想的标准，那么差距还是比较大的。”肖子华表示，一方面流动人口社会融合工作取得了积极进展，但与理想状态依然存在差距，不同类型的城市分化明显。

据统计，融合状态比较好的城市（55分以上）有9个，仅占18%，一般城市（50～55分）有24个，另有17个比较差的城市（50分以下），这就说明流动人口在流入地城市融合度偏低，还是当前的一个普遍现象。

从评价维度来看，公共服务融合表现相对较好，政治融合表现次之，而经济融合、心理文化融合的平均得分未达50分。“这说明当前主要由国家力量推动的政治融合和公共服务融合成效是比较显著的，流动人口在经济上立足城市的基础还比较薄弱，同时，作为社会融合高级环节的心理融合还需要长期的过程，才能够最后实现。”报告中提到。

值得注意的是，特大城市公共服务融合的得分要高于其他类型的城市，流动人口随迁子女教育服务均等化得分最高，其次是基本公共卫生计生服务均等化，得分比较低或者进展比较缓慢的是流动人口的社会保障参与率。

报告建议，未来应重点关注流动人口随迁子女的学前教育和高中阶段的教育、育龄妇女的孕优服务以及就业人口的社会保障水平偏低问题。

经济融合东、中、西部区域差距大

以农民工为主体的流动人口，从早期以就业为目的的临时性进城，到在城市里追求自己的公共权益，再到从心理上认可所在的城市、生活习惯上适应城市生活需要一个长期的过程。

评估结果显示，东部地区特大城市流动人口政治融合难度大，主要原因在于人口流入给地方带来的压力比较大，流动人口在市民身份获得和社会福利、公共服务等社会权利获得方面受到的限制比较多。

同时，经济融合东、中、西部区域差距大，过高的房价、低水平的消费和劳动保护不足，使流动人口的经济融合还处于初级水平。

“从不同区域被评估城市经济融合综合得分来看，中部地区的城市经济融合最好，平均得分51.40分，其次是西部地区的城市，然后是东部地区城市，得分最低的是东北地区的城市。”肖子华指出，从经济的角度看，流动人口在城市还处于立足未稳的阶段。

以劳动保护为例，劳动年龄段流动人口平均就业率为83.44%，平均在流入地的连续就业时间是4.69年，但是劳动合同的签订率比较低，只有58.29%。报告认为，这就说明流动人口从自身来讲已经具备了在城市长期稳定就业的能力，但需要国家从制度层面上加强对流动人口的劳动保护。

同时，流动人口还没有完全从刚开始的城市打工挣钱，又到农村消费的循环中脱离出来，加上购房难度加大，房租的高低成为流动人口能不能立足城市的关键因素。

对此，国家发改委社会发展研究所社会政策研究室主任张本波认为，外来人口不想在当地消费，主要是因为没有获得当地居民的身份，因而会出现在当地保持最低消费、把大量的收入带回流出地进行了一些无效消费，“比如很多人挣了钱回去盖房子，但可能一年都没人住”。

“未来可能还要对四个维度的交叉影响作进一步考虑，特别是政治融合，把户籍制度改革作为一个前导性的制度因素单独拿出来。”张本波表示。

中国科学院地理科学与资源研究所副所长封志明则表示，流动人口的社会融合研究必须关注“用脚投票”的问题。在他看来，流动人口在常住人口中的占比是非常有价值的指标，“如果一半人口都是外来人，这样的城市没有吸引力是不可能的，融合状况肯定是好的。”他在接受《每日经济新闻》记者采访时如是说。

未来改革重点在于利益关系调整

当前，流动人口融入城市社会依然面临不少问题和挑战。

例如，出于人口控制的需要，一些外来人口流入压力较大的城市，在户籍、住房、子女教育等方面，对流动人口进行了一些限制性措施，使流动人口融入城市的难度加大。

阻碍流动人口在城市融合的制度性障碍仍然存在。虽然国家致力于推进户籍制度改革，但户籍制度作为城市公共福利体制的母体性制度和载体性制度的性质没有改变，不同类型的城市政府会根据自身利益对入户的条件进行设定，作出对自己最有利的选择，成为挡住流动人口城市社会融入的第一道门槛。

眼下的矛盾是，大城市“进不去”，小城镇“不想去”。按照国家新型城镇化战略规划，总的导向是鼓励农业转移人口到中小城镇落户，严格限制超大城市和特大城市人口规模。但实际上，流动人口大多流入了就业机会比较多和公共服务比较好的大城市，这就与“中小城市优先”的战略导向存在偏差。

“户籍是一个国家的基本制度，未来的改革应该由中央政府主导，在国家层面进行制度设计和整体推进，降低地方政府的权限，使户籍制度成为流动人口‘用脚投票’的一种选择机制。”肖子华建议，要加快推进户籍制度改革，打破流动人口社会融合的制度性障碍，而未来户籍制度改革的重点不是中小城市，而是大城市和特大城市。

报告还指出，未来改革的重点在于利益关系调整，特别是要逐步剥离附着在户籍制度背后的社会福利和资源配置功能，使户籍制度逐渐回归其应有的登记和统计功能。

张本波表示，从融合的角度推进户籍制度改革，更加“柔性化”，并且改革的大方向是一定的，在向着更多的自主流动转变，目前中等以下城市已基本没有障碍，大城市也都在吸引人进来，“未来城市的竞争力取决于人口的竞争力，所以大城市也不存在这个问题。”

现今的主要问题是对特大城市的“担忧”。“要是一下子放开，会不会有很多人为了享受福利而涌进来，对市政、公共服务造成的影响能不能承受？”他在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，下一步研究的重点在于这种“担忧”究竟是“现实”还是“想象中的恐惧”。

在他看来，人往哪里走，最终都是“用脚投票”的理性选择，随着城市管理水平的提高，更应该用一些非行政的手段“引导”人口流动，而非“禁止”。