税收征管体制改革启幕：国税地税合作不合并

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◎每经记者 胡健

我国税收征管体制改革的大幕正式拉开。

12月24日，中办、国办印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》（以下简称《改革方案》）正式向社会公布，《改革方案》明确，合理划分国税、地税征管职责，并将在纳税服务等环节实施国税、地税深度合作。

据了解，这份方案于今年10月中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过，为今后一段时间我国征税体制改革做出顶层设计。

国税、地税合并的传闻已有好几年，但国税总局局长王军表示，在现行分税制基础没有改变的情况下，机构分设也宜继续坚持。

分税制基础没有改变

我国现行的征税体制确立于1994年的分税制改革，实行按税种把收入划分为中央税、地方税以及共享税，并同时设立国税、地税两套税务机构进行征管。

分税制为建立和完善社会主义市场经济体制发挥了重要作用，但经过20多年的时间，职责不够清晰、执法不够统一等问题也逐渐凸显。

方案提出，要进一步增强税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，使之成为服务国家治理现代化的基本建设和推进税收事业科学发展的重大举措。这是中央文件第一次从国家治理的高度肯定税收作用并作出专门部署。

在问题导向下，改革方案共提出6大类30多项具体举措，包括“厘清国税与地税、地税与其他部门的税费征管职责划分”“最大限度便利纳税人、最大限度规范税务人”等，明确中央税由国税部门征收，地方税由地税部门征收，共享税的征管职责根据税种属性和方便征管的原则确定。

针对改革的必要性，王军说，我国现行国税、地税征管体制建立于1994年。20多年来，为建立和完善社会主义市场经济体制发挥了重要作用，但也存在一些比较突出的问题，如职责不够清晰、执法不够统一、办税不够便利、管理不够科学、组织不够完善等。他说，深化国税、地税征管体制改革，首要就是坚持问题导向，破解税收征管工作中的“瓶颈”制约，回应纳税人关切、消除纳税人“痛点”、顺应纳税人期盼。

针对国地税合并的热点问题，方案对此作出明确回答：在坚持国税、地税机构分设的基础上，对现行征管体制进行完善。

王军对此表示，分税制财政管理体制是国税、地税机构分设的基础，分税制基础没有改变，机构分设也宜继续坚持。目前存在的一些问题是可以在现行体制框架内，通过进一步加强合作等改革举措来加以解决的。“机构分设有利于调动中央和地方两个积极性。”王军说，这一决策是建立在反复比较、多方求证、科学推断基础之上的。

从国际情况来看，OECD(经合组织)国家以及金砖国家中，除少数国家外，中央和地方税务机构分设是大国的共性选择。

地税征管工作逐步增加

当前，“营改增”即将全面完成，以往作为地方第一大税种的营业税退出后，地税工作量似乎大大减轻，这也是此前国地税合并传言的主要原因之一。

但王军表示，“营改增”以来，的确出现了国税部门征管工作量加大而地税部门减少的现象，但随着环境保护税和个人所得税改革的推进，地税部门征管工作量将逐步增加。他提到，改革实施到位后，中央税、地方税和共享税的征管职责将会更加清晰，目前一些税种“两家管”的问题将得到解决。方案明确将一些依法保留、适宜由税务部门征收的非税收入项目，改由地税部门统一征收。

目前，税务总局已专门成立了督促落实领导小组，将分步有序推进改革。按照2016年上半年开展局部试点、2016年下半年扩大试点、2017年主要措施基本落实、2018年至2020年全面提升的部署安排，稳步推进。

“作为全面深化改革的‘先行军’，财税改革已经往纵深迈进，这需要税收征管体制改革支撑，实现质变，二者是相辅相成、互相促进的。”中国财税法学研究会会长刘剑文说。

一位不愿具名的税收专家表示，“营改增”完成后，一个很清晰的方向是充实地方税源，而非合并国地税，环境税、个税以及房产税都是地方税源的可取选择。随着社会经济快速发展，我国环保形势日益严峻，一些地区灰霾污染为特征的复合型污染日益突出。水污染、大气污染、固体废弃物污染、海洋污染和矿山环境问题也日渐突出，征收环保税刻不容缓。

该专家还表示，房产税已经纳入立法进程，随着一系列前期征管技术性问题和相关住房制度等协同改革推进，居民住房房产税落地是可以预期的。

此外，高收入者成为自然人税收管理体系的重点，《改革方案》提出，建立自然人税收管理体系。顺应直接税比重逐步提高、自然人纳税人数量多、管理难的趋势，从法律框架、制度设计、征管方式、技术支撑、资源配置等方面构建以高收入者为重点的自然人税收管理体系。税务总局、省级税务局集中开展对高收入纳税人的税收风险分析，将分析结果推送相关税务机关做好应对，不断提高自然人税收征管水平。