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管清友、李奇霖:政府端供给侧改革如何在财税体系发挥大作为

每日经济新闻 2015-12-07 02:00:50

中央倡导的新一轮财税改革,其精髓在于中央与地方关系再重构、政府与市场关系的重构。既然要重构中央与地方的关系,首先要正视过去央、地关系遗留的问题:地方政府事权过重、财权上移以及由此造成的存量债务问题。

每经编辑 管清友、李奇霖    

中央倡导的新一轮财税改革,其精髓在于中央与地方关系再重构、政府与市场关系的重构。既然要重构中央与地方的关系,首先要正视过去央、地关系遗留的问题:地方政府事权过重、财权上移以及由此造成的存量债务问题。

存量债务:以时间换空间

这里要解决的债务是个存量概念,具有两大特点:一是融资方(主要是融资平台)属于预算软约束主体,债务规模过大。截至2014年底,政府负有偿还责任的债务余额达到15.4万亿元,占全年GDP的24%。二是标准化与非标融资工具各占一半,后者的债务成本高达8%以上,包括BT、信托融资、证券和保险业等机构融资。

对于存量问题的化解,首先需要明确真正的负债主体。过去地方政府通过融资平台构成的负债,需要弄清楚哪些该由财政偿还,哪些是企业的责任。而2015新增地方政府债务明确只有发行地方政府债券一种途径,企业借政府信用之名负债融资正式告终。

其次,对于已形成的大规模高成本债务,无论是持续的利息支出还是到期偿还,在财政收入增速下滑、稳增长支出压力增加的情况下,到期全额偿还显然是不现实的。既然地方政府发债限制突破,那么存量债务就可以通过置换从过去的高息、非正式地方债形式转为真正地方政府信用债券,既是对过去成本高、结构复杂的债务的甄别,也通过以时间换空间为财政支出腾挪出更多空间。

2015年,财政部依次于3、6、8月公布共3.2万亿元到期债务置换,在延迟3.2万亿的债务本金支付的同时,通过低息换高息节省了地方政府1200亿~1500亿元的利息,对于稳增长的资金支持是显而易见的。

“43号文”出台之际,对于城投公司的在建项目作出的安排是用地方政府新增债券或者PPP模式承接,但2015年以来,一方面新增的6000亿元地方政府债券难以同时覆盖在建项目的后续融资以及新增项目的投入;另一方面PPP毕竟属于新型模式,如何完成在建项目由传统的城投主导投资向PPP项目转换还处于探索阶段。那么问题来了,在建项目如何继续?

在厘清政府、企业关系的过渡期,为保证在建项目的再融资不因融资平台企业资质突变受到影响。国务院率先在5月15日提出“妥善解决地方政府融资平台在建项目后续融资问题”,首先保障银行贷款不断流;后续发改委、银行间交易协会等监管机构也对融资平台的发债审批适度简化,对于发行主体限制、募集资金的用途适度放松,缓解城投公司承担存量项目建设的流动性压力。

增量债务:打造地方投融资新机制

对于增量债务的解决,有两种方式:一是地方财政可列赤字,由地方政府以债券方式发行。2015年的财政预算中首次出现了“地方财政赤字”的概念,地方政府正式获得举债融资权限。在2.3%的预算赤字率限制下,地方政府可发行5000亿元一般债券;另外针对部分可产生现金流但不足以弥补成本的投资项目,可发行地方政府专项债券融资,但偿债资金需由政府性基金收入补偿。

然而,相较于2013年6月~2014年的4.6万亿元债务增量,5000亿元的赤字规模对于地方政府的支持是相当微弱的。在公共产品和公共服务领域,还有一大部分能够产生盈利的投资领域,譬如污水处理、水电热供给等市政项目,高速公路、港口等交通设施,养老、医疗、旅游等公共服务领域。对于这些通过市场化运营能够产生可观盈利的投资领域,地方政府全权提供不仅会造成缺乏竞争降低供给效率,也增加了政府的支出压力。

二是以PPP引入社会资本,借小资金撬动大服务。对于上述可盈利投资领域,通过引入PPP模式,发挥社会资本的专业投资、运营能力和政府部门在地区公共产品和服务供给的统筹规划功能,可以实现资源优化配置以及供给效率提高的双赢。

以长春市进行的养老PPP项目为例,过去政府部门全额支付项目投资,既做投资方又做监管方,没有竞争因素导致服务效率低,也缺乏杠杆作用而增加支出压力大。而PPP模式首先将政府职能定位于投资领域的统筹规划方,退出投资环节,将专业的内容交给专业的人士来做,通过特许经营权、财政补贴以较为稳定的现金流吸引社会资金,同时放开管制允许社会资本创新盈利模式。

财税改革:市场和政府各有重点

2015年经济下行压力显然要超过新《预算法》公布时的预期,造成顶层设计中税收改革、事权再分配的实施进度受到了一定阻力。然而,是否财税改革一定会让步于经济稳增长,答案显然是否定的。

在经历了数十年的高速增长之后,国内的经济增速下滑属于结构性问题,这一结构性因素包括人口红利逐渐消失、城镇化放缓带动投资需求下降,以及经济全球化加深而发达经济体需求弱化。我国经济过去对投资、出口的惯性依赖导致供给过剩,而消费需求则一直处于平稳但不突出的位置。经济增长结构本身的缺陷决定了单一依靠凯恩斯式需求刺激反而会加重产能过剩、“僵尸企业”等问题。

既然是结构性问题,就需要从调结构的角度出发,内容既包括“三驾马车”比重的再调整,也包括“单驾马车”的供需结构调整。

而财税改革可能发挥的作用在于:一是提高消费能力:通过减税增加居民的可支配收入,进而促进居民消费。

二是满足消费需求:但如果消费疲弱是因为供给不足,那么简单的减税边际效果并不会明显,增加供给才是应对之策,中国目前更符合这种情况:一方面中低端供给过剩,另一方面养老、教育、医疗等民生领域供给严重不足。

从供给主体来看,市场化主体与政府部门是各有重点的,后者主要是公共产品和公共服务的供给方,既有基础设施等硬件供给,也有养老、医疗、教育等软设施供给,过去的政府供给一直是以满足城镇化对基础设施的大量需要为主。当看清不是收入水平限制消费能力,而是供给不足造成的时候,也就能理解为什么2015年财税体系改革首先做的是解决好债务问题、规范政府的投融资机制,政府端的供给改革需要以规范的融资途径、合理的预算管理为前提。

资金来源:城投企业和社会资本

PPP模式引入政府投资领域之后,短时间内确实提升了社会资本参与经营性政府项目的预期,但是实际操作中遭遇到的政策法规不健全、项目资质欠优等问题逐渐体现到PPP推广缓慢的局面中来。

在稳增长压力不断增加的情况下,政府供给侧的投资主体如何确定已经成为决定稳增长实效的重要因素。目前来看,寄希望于社会资本大量进入PPP领域缺乏现实支持。

首先,公共服务产品依然属于低收益投资领域,而私人资本其经营收益目标是参考竞争市场的水平,后者显然会高于政府项目能够创造的收益,造成私人资本对政府政策、财政补贴提出更为苛刻的要求。

其次,经济下行、私人资本的信用资质整体下沉。相较于地方国企的城投公司,在融资成本、融资途径不具备优势,企业的财务成本将进一步转嫁给地方政府。

最后,如果地方政府出于政策压力以收益保本甚至高收益吸引私人资本进入PPP,不仅增加了项目失败、导致政府或有债务的风险,实质上也会形成对市场资源的挤占。

总结历史经验,正视现实困难,单纯依赖城投平台或者单纯寄希望于社会资本都过于片面。政府供给侧是公益性、收益性并存的领域,城投公司历史形成的收益不敏感、私人资本市场化运营以创新实现最大化盈利,两者截然不同的优势均可以为政府供给侧所用。

城投转型:公共服务提供主体

在经济面临下行压力的背景下,市场对整体信用风险担忧提升,降低企业融资成本仅仅依靠货币政策而不能形成有效的风险定价机制,信贷资源就会向城投这类特殊主体集中。

实际上,目前的银行贷款、信托融资都更青睐城投企业。在这样的环境下,只是政府单方面用力吸引私人资本反而会增加未来的财政支出压力,而这个时候,可以发挥城投企业的优良“历史传统”。

一方面城投公司长期承接公益性政府项目,对投资收益要求低,与政府供给领域的公益性契合度高。

另一方面城投公司以地方国企的身份与地方政府部门的沟通成本低,更容易接受企业投资服务民生建设的统筹规划。

在“43号文”的约束下,城投企业完成市场化转型是真命题,但挑战中也有机遇:政府部门供给重点转变,引领城投企业由基建主体转型公共服务提供主体,包括养老、医疗、教育、旅游等,以市场化管理改变过去完全依赖财政资金的政企不分状态,以较低的收益要求、简化的合作沟通流程助力稳增长政策的实施。

因此,财税改革不仅不会阻碍稳增长,更是一种助力以规范的财政行为理清政府、企业的界限,促使政府定位由直接投资者转向市场监管者,放开市场垄断、营造公平市场环境,通过多元化的投资主体、投资模式实现政府端的供给侧改革。

(作者分别为民生证券研究院执行院长、首席债券分析师)

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