预算法是法治社会财政基石

每经编辑 叶檀    

每经评论员 叶檀

4月21日，十二届全国人大常委会第八次会议三审《预算法》修正案。《预算法》是关键性法律，是法治社会的财政基石。

公共财政体制是建立现代社会大厦的框架，是构建法治文明社会的基础。《预算法》则是公共财政的重要组成环节。有公共财政，才谈得上税收法治原则，才谈得上制度治国。

目前在财政领域广受诟病的现象，几乎都与《预算法》偏颇、执行不到位有关。如年末财政突击花钱，各部门财政支出公开度不够，以及权力运转各部门需要多少资金，都与《预算法》密切相关。

没有《预算法》，没有对预算支出的严格约束，预算成为某个人或者某个部门一支笔、一个文件所体现的权力，国家必然缺乏数目字管理的精确，预算的不科学成为常态，构成各部门的小利益群体共同追逐更多的财政收入，一句话，将成为人治下的资金争夺战。

《预算法》之所以十年无法落定，说明理念分歧、博弈激烈。

为体现公共财政理念，《预算法》必须体现为监管、审核与实施权的分离，而不是权力的进一步集中，否则中国实行的将不是公共财政，而是缺乏监管的大一统财政。

2012年8月20日，十一届全国人大常委会第87次会议未能审读 《预算法》修正案，反对者最重要的理由是当时草案保留了现行《预算法》的规定：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据《宪法》，制定本法。”

反对者认为，《预算法》是为了规范政府行为、约束政府收支，给政府花钱订规矩的，如果第一条开宗明义的定位只是强调政府管理，着重政府内部管理而不是外部制约，目的已偏。中国政法大学财税法研究中心主任施正文更是指出：“《预算法》沦落为管理法而不是控权法。”复旦大学经济思想与经济史研究所所长韦森提出，“授权立法”条款削弱了人大对政府财政的审批监督功能，把原来应该是人大“批准”的改成人大“审议”了，把该是人大“审议”的改成由人大“提出意见”，但具体办法 “由国务院及其有关部门制定”。

在特殊历史条件下，由于社会变化迅速授权国务院可以更好地支持社会经济发展，提高社会整体运作效率。以提高发展速度为名，一切手段都无可厚非。如此一来，中国不可能真正建立制度性的权力监管约束机制，财政硬约束无从谈起，只要政府认为有助于经济则无往不可，最终产生不可逆风险。

另一个值得关注的问题是，此次《预算法》能否从源头上厘清中央财政与地方财政。以往的分税制改革是特定历史阶段下的产物，责权利不清，土地财政因此而起，对地方而言成为仅次于税收的第二财政。

关注点在于地方政府是否具有发债权。一、二审稿对地方政府债务做了相反安排。一审稿规定，“对地方政府债务实行限额管理”，“国务院确定地方债务的限额，报经全国人民代表大会批准后下达，省级政府按国务院下达的限额举债，作为赤字列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准”。二审稿则删除上述条款，规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

地方政府作为承担责权利的信用主体，理应在人大的约束下拥有发债权，遵从市场定价原则，地方政府在此过程中学会财政约束、体会信用溢价、体会市场的重要性。

具有全民基础的 《预算法》一旦成行，接下来的问题就是人大的审核监督能力是否到位。只要公共财政有了监管的主心，秉持税收法治原则，那么预算公开、预算硬约束顺理成章。如果《预算法》基础倾斜，所谓的信息公开、硬约束都是画饼充饥。