地方债纳入政绩考核 多头管控正酝酿

每经记者金微发自北京 地方债正式纳入官员考核目标。日前，经中共中央批准，中央组织部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》（以下简称《通知》），除了规定政绩考核不以GDP论英雄外，还重点提到地方债务的问题。 《通知》要求，加强对政府债务状况的考核，把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究，防止急于求成，以盲目举债搞“政绩工程”。 据了解，决策层正酝酿多头管控治理地方债，地方债考核只是其中之一，另外建立地方政府债务管理及风险预警机制，同时编制全国和地方资产负债表，及建立地方债市场等均已在既定日程中。 中央财经大学财经研究院院长王雍君在接受《每日经济新闻》记者采访时说，“未来地方债管理的大方向是加强市场对地方政府的约束，同时不放松中央对地方的管制，地方上同时要建立一套约束债务决策程序。” 口径不同造成数据差异 自今年8月开始的地方政府性债务审计，目前审计结果尚未公布。《每日经济新闻》记者了解到，地方债测算的两个主要部门分别是财政部和审计署，一直以来因为统计口径的不同，测算结果也存在差异。 王雍君介绍，财政部统计的数据和审计署的数据对不上的原因很简单，因为财政部的统计方法是一级一级往上报告，而审计署则是一笔一笔的审核，“在真实、客观方面存在差异，究竟谁多谁少也不好判断。” 目前，审计署已经多次公布地方债的规模，较早发布的数据显示，截至2008年底地方政府所借债务为3.2万亿元；2010年地方债剧增到10.7万亿元，其中46.38%来自地方融资平台，为最大的举债主体。 另一方面，2010年初，财政部也开始了对地方政府债务的统计工作，当时财政部会同发改委、央行、银监会联合签发《融资平台债务清理核实情况表的通知》，部署地方政府对融资平台公司债务进行全面清理核实。 截至2010年12月，各省（区、市）均已上报融资平台公司债务的清理核实数据，当时财政部得到了两套数据，分别由经济建设司和预算司提供。其中，预算司的数据来源于地方政府财政预算口径，主要有预算部门对显性债务和直接负债登记调查；经济建设司的数据则来源于各类政府投融资平台，包括投融资平台企业担保等。 财税人士猜测，由于统计口径不同，审计署此次统计结果或许正在和其他部门进行反复沟通。对于具体的数据，两部门会再次对账、修正。 决策层关注地方债 最新债务数据虽未公布，但地方政府性债务规模居高不下已引起决策层关注。这次中组部印发的《通知》提到，加强对政府债务状况的考核，把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究，防止急于求成，以盲目举债搞“政绩工程”。这被视为管控地方债的最新举措。 王雍君表示，地方债很多都是离任官员留下的，“新官不理旧账”，现在追责更要追究既往的责任。 十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，“全国和地方资产负债表的编制”、“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，这将为逐步解决地方债的管理提供技术方面的支持。 在资产负债表编制方面，海南省、甘肃省、上海市、广东省、深圳市已先后启动试编政府资产负债表工作。对于地方政府来说，摸清家底、建立资产负债表，可有效地防范运行风险。同时，相关部委此前也对地方金融生态调查，为地方政府建立信用评级作准备。 中央需建预警机制 王雍君说，现在管控地方债的方法总体上是采用总量和增量控制的办法，“中央设定整个债务的存量和增量的总额，对地方债进行管制，但现在很多地方有各种隐性的方式增债，中央则需要建立预警机制，如果改革到位，债券市场和地方政府可以进行控制。” 事实上，从2011年开始，国务院批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。这是介于中央代理发行和完全自主发行的过渡形式。但在机构看来，这种债券不仅规模小，更重要的是期限短，只有3年，而且不允许展期，并不适用公益性基础设施项目建设。为此，业内呼吁借鉴美国地方政府融资经验，允许地方自行发行市政债券。 用益信托首席分析师李旸在接受《每日经济新闻》记者采访时说，地方如果走信托渠道融资成本较高，不如自行发债，未来地方债应该建立和企业债等一样的债券市场和交易渠道。 王雍君认为成熟的债券市场还需要时间和条件，所以只能以审批制为主，只要地方政府在债务决策上严格遵循程序，人大在预算环节发挥作用，按常规预算程序给地方发债设立底线、使用范围和偿还等，这本身就是在预算中建立问责职，中央也没有必要承担太多的债务。 财政部科研所金融研究室主任赵全厚表示，解决地方债问题是一个长期的系统性工程，短期内可从建立长期资本管理公司着手，促进地方融资规范化、透明化和建立国家资产负债表，从而推动地方政府性债务问题的解决。