探路淡马锡模式 上海国资改革再出发

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每经记者 孙嘉夏 夏冰 发自上海

上海新一轮国资改革，大幕将启。

国务院国资委副主任黄淑和10月下旬在一场全国座谈会上，要求与会者“认真准备国资国企改革方案，争取三中全会后尽快出台”。资产总额、营业收入分别占全国地方省市国资委委管企业1/9、1/8，净利润占近1/4的上海国资企业，其改革备受全国关注。本轮上海国资改革向何处去？淡马锡模式被普遍认为可资参照，其精髓在于完全市场化运作，政府并不直接介入。

在此，《每日经济新闻》推出这组报道，梳理上海国资改革将涉及的企业，以及它们目前面临的情况，藉此为读者掘金资本市场提供参考。

备受关注的上海国资改革方案，或许很快将出台，淡马锡模式呼之欲出。

11月13日上午和下午，上海市委分别举行常委会和全市党员负责干部大会，传达党的十八届三中全会精神。上海市委书记韩正在讲话中提到，要“加快推进国资国企改革等各项工作”。

更早之前，10月20日，在全国国资监管政策法规暨指导监督工作座谈会上，国务院国资委副主任黄淑和提出，“认真准备国资国企改革方案，争取三中全会后尽快出台，形成上下联动的改革局面。”

国资国企改革，上海是重中之重。根据国务院国资委统计，上海国资系统企业资产总额、营业收入分别占全国地方省市国资委委管企业的1/9、1/8，净利润的占比甚至接近1/4，其重要性不言而喻。

上海市国资委主任王坚也多次提及，要“努力使上海国资国企率先成为全国国资改革发展的排头兵，打造‘中国经济升级版’的先行者”。

目前，上海已完成国资企业初步整合、重组、整体上市，国资证券化率超过35%。

但长期以来，国资委在“出资人”与“监管者”的双重身份之间摇摆不定。福卡智库首席经济学家王德培指出，国资委成立后，集管人、管事、管资产三项大权于一身，“一言堂”的问题难以避免。

上海下一步的改革，很可能将聚焦于国资委自身定位、转型，以及理顺管理体系。

稍早流传的一份上海国资高层会议纪要内容显示，此次上海国资改革将主要立足于国资委层面，核心在于下放权力、推行股权激励、修缮考核机制等。淡马锡模式被频频提及，视为可参照的改革方案。

所谓淡马锡模式，就是指淡马锡控股公司的经营方式。淡马锡控股公司是新加坡政府的投资公司，成立于1974年，新加坡财政部拥有100%的股权。

淡马锡模式的特点是，虽然政府全资控股，但不干预淡马锡控股公司在运营或商业上的种种决定；在公司治理层面，淡马锡控股公司也尽量避免参与旗下各公司的日常经营和决策，让这些企业充分依据正确的商业原则开展业务；另外，淡马锡控股公司的经理人选择，与政府完全脱钩，还拥有完善的经理人市场，所需要的投资与管理团队，可以在国际范围内搜寻。

记者获悉，在今年上海市委确定的6项重点调研课题中，上海市国资委承担和参与了两项，其中就包括“深化国资国企改革”。

上海市国资委联合市委组织部、市发改委等16个党委、政府部门，分8个专题开展调研，并“与新加坡淡马锡就开展市场化合作、加强专业化监管进行交流”。

这次调研的成果之一，就是计划对上海国资企业开展“分类监管”。这或许意味着，上海的国资管理体系，可能转向“市场化、专业化管理”。

当然，即便风声很盛，但上海国资改革最终将从何处着笔，是否会参照淡马锡模式，还有待上海国资改革方案的最终出台。

改革背景

旧病新疾叠加只能向改革要红利

每经记者 孙嘉夏 夏冰 发自上海

上海国资改革，正从国企联合、兼并、开放式市场化重组、资产证券化，迈向国资管理体系、管理模式变革的新阶段。前期的改革，取得了一系列显著成效，但也掩盖或新出现了许多问题。

福卡智库首席经济学家王德培在接受《每日经济新闻》记者采访时认为，旧病新疾叠加，最终还是只能向改革要红利，而不是走一步看一步的改良。

前期资产整合效果显著

早在2003年8月上海市国资委正式组建伊始，就开始积极推动国有资产战略重组，形成了一系列成果，比如上海电气集团实施产权改革，百联集团横向联合重组，锦江集团与新亚集团联合组建锦江国际集团。

至2008年，《关于进一步推进上海国资国企改革发展的若干意见》（以下简称《意见》）发布，明确强调企业重组的开放性和市场化，要打造有竞争力的大企业集团，大力推动企业整体上市或核心业务资产上市，推动上海企业走向全国。

同时，明确产业类企业（集团）的主业，推动优势资源向主业集中。充分利用资本市场，走上市发展道路，实现资产资本化、证券化，希望在3到5年内，使上海国资的证券化率达到30%甚至更高。

当年，作为国内开放程度较高的地区，上海深刻感受到了国际金融危机带来的巨大冲击。全市当年GDP增幅仅为9.7%，是自1992年以来首次低于10%。上海对美国、欧盟和中国香港等国家和地区主要出口市场的增速明显放缓。

上述《意见》的出台及其提出的国资国企改革措施，也被认为是有效应对当时局面的重要举措，效果也非常显著。此后，上海建工集团、上汽集团、百联集团等纷纷完成整体上市，上海国资证券化率近36%。

目前，上海国资系统上市公司合计65家，其中，实际控制人为上海市国资委的有53家，实际控制人为区国资委的有12家，大股东控股50%以上的有20家。

旧病新疾需改革来清除

但是，上海国资仍面临许多需要解决的问题，“增收不增利”就是其一。

今年前三季度，上海国资国企累计实现营业收入1.36万亿元，同比增长16%，但实现利润总额683.91亿元，同比基本持平。

复旦大学张晖明教授曾撰文指出，上海快速发展30多年，主要推动力是资源和投资，通过国企改革和产业结构调整，表现为企业“退二进三”。如今，上海新一轮发展面对的资源环境问题更加突出，可批租的土地越来越少。

张晖明指出，上海的工业产出中50%~60%跟外资相关，金融危机爆发后，外资整体经营萎缩，加之出口订单减少，上海工业产出的增长能力受到冲击，这也证明发展方式存在结构性问题。

GDP增速趋缓、土地财政难以持续、房地产市场调控趋紧，则使上海面临沉重的财政支出压力。

“今天要检讨既有的发展方式，加快创新转型，进一步调整国有资产的配置管理方式。”张晖明在文中认为。

“上世纪90年代以来的两轮国企改革，基本都是被问题拖着走的‘改良’，化解一些问题的同时，掩盖了更深层次的问题。”王德培认为，过去的改革虽然成效显著，但其他问题也日渐暴露，一旦旧病新疾叠加，最终还是只能向改革要红利，而不是走一步看一步的改良。

在王德培看来，当下国企面临的种种问题，已超过国资委能力范围，在某些方面，国资委本身就是问题的一部分。

易贸资讯宏观分析师马泓告诉 《每日经济新闻》记者，国资委既是政府机关部门，又是出资代表人，旗下集团“一把手”也均与国资委挂钩，说明制度上需要改革。

改革关键

出资人还是监管者？国资委身份需再定位

每经记者 孙嘉夏 夏冰 发自上海

出资人？还是监管者？国资委的身份摇摆不定，问题随之产生。

福卡智库首席经济学家王德培在接受《每日经济新闻》记者采访时认为，国企自身定位的矛盾纠结，正是国企功能发挥出现偏差的重要原因。

“近年来，强调做大做强，但这只是国企的一项功能，国企的存在还要补充市场失灵、体现公益性、落实国家战略意志等。在这些方面，国资委的作为明显不足。”王德培说。

国资委职能需再明确

在王德培看来，国企的复杂性就在于，它本身兼具资产的性质、产业领导者的地位、国家战略的承载平台和社会公益功能。但在现行机制下，国资委则盯着10%的利润增长目标不放。改革国资运行管理体系，首先需要进一步明确国资委的身份与职能。

《企业国有资产法》起草小组成员、中国政法大学教授李曙光此前在接受媒体采访时明确表示，国资委不应承担政府监管职能，而应是一个 “干净的出资人”，即“不能再做监管人，出资人是老板，监管人是婆婆，不要做老板加婆婆，要当干净的老板”。

李曙光表示，按照 《企业国有资产法》规定，国资委的定位是一个特设的、法定的出资人法人，“它是一个法人，是以盈利为目的”。同时，“国有资产监督管理委员会”应更名为“国有资产经营管理委员会”，卸去监管者的角色，站在股东的角度去考虑问题。

但现实情况是，国资委既承担着出资人的角色，又履行着监管者的义务，造成自身角色边界模糊，定位混乱。不少地方国资委还成立了大大小小的国资运营平台，离“干净的出资人”角色愈行愈远。

也有观点认为，国资委无需介入企业运营，仅需承担监管职能即可。国有资产的管理职责，由从事资本运作的资产管理公司来承担。

国企的定位也需明确

“具体到上海国资改革，不可能走得特别快，脱离全国改革的步伐。”复旦大学中国社会主义市场经济研究中心副教授章奇在接受《每日经济新闻》记者采访时认为，“国资委作为出资人，短期来看，至少在可预见的将来，仍将继续承担监管者的角色，不可能完全撇清，但其中应有侧重点的考量。”

“对国有企业的管理，应从市场化管理的角度出发。目前的国资委，集监督者、管理者、投资者于一身，所以中期来看，往淡马锡模式转型，是值得努力的方向，相对来说也是阻力最小的选择。”章奇告诉记者，“从长期看，国资委应完全转变为纯粹的投资机构。”

这与李曙光等人认为国资委应转向“出资人管理”，成为“干净的出资人”的想法有相似之处。

在章奇看来，明确国资委的角色，首先需要明确国有企业的定位。“如果国有企业的主要目标是做大做强，那么国资委的角色显然应该是服务于这一目标。如果国有企业的主要目标是补充市场、完善市场的功能，那么国资委应该首先考虑如何帮助国企发挥这些功能。”

“所以，国资委角色的转变，需先考虑究竟需要国有企业来做些什么。是否需要对国企继续设立一些看似非常市场化的指标，设定每年产值、利润的增长幅度？这些看似符合企业一般管理的功能，其实对市场功能的发挥起到了阻碍作用，这才是战略性方向的问题。在完善市场功能与国有企业做大做强之间，不可兼得。”章奇补充道。

兴业证券策略研究团队也在研报中表示，新一轮国资改革首先应是监管领域的思路转变。“国企改革最重要的是明确政府与市场的关系，其中最突出点在于国资出资人的地位和市场监管者地位的分离，这里有一个基础性的工作，就是对于不同市场领域的国企，要分类。”

这又给国资管理者提出了更高的要求：针对国资企业不同的功能分类与市场角色，如何履行不同的监管职责？

好消息是，对于国有企业的定位问题，上海国资改革也有所考虑。

上海市国资委主任王坚曾透露，上海国资计划完善市国资委系统企业分类监管，突出企业的市场属性，兼顾股权结构、产业特征和发展阶段，将系统企业分为竞争、功能和保障三类。

具体而言，竞争类企业，以企业经济效益最大化兼顾社会效益、成为国际国内行业领先企业为目标。功能类企业，以完成政府重大专项或战略任务兼顾经济效益为目标。保障类企业，以确保城市正常运行和稳定，实现社会效益为目标。对这三类企业，从定位目标、治理结构、管控模式、选人用人等方面实施差异化管理。

今年4月26日，国务委员王勇曾听取上海在改革分类监管方面的设想，并“给予肯定”。

值得关注的是，这将改变传统意义上大多数国有企业承担着诸如解决劳动就业等多重社会责任，又无法追求利益最大化的尴尬现状。

改革方向

探路淡马锡模式：关键在“政企分开”

每经记者 孙嘉夏 夏冰 发自上海

根据稍早流传的上海国资高层会议纪要，此次上海国资改革将主要立足于国资委层面，核心在于下放权力、推行股权激励、修缮考核机制等。其间，淡马锡模式被频频提及。

“上海需要淡马锡式的企业，需要组建更多纯粹从事资本经营的资产管理公司。”复旦大学张晖明教授曾撰文认为。但他直言，上海国资距离真正的淡马锡模式，仍有一段较长的距离。

淡马锡模式呼声高

上海此前也已作出尝试。

2007年9月，国有独资的上海国盛（集团）有限公司成立，定位为上海市政府重大产业项目的投融资平台。

2010年成立的上海国有资本管理公司，当时更被坊间誉为“上海版淡马锡”，但成立3年有余，表现乏善可陈。

易贸资讯宏观行业分析师马泓认为，“之所以公司没有大踏步进步，原因归结起来，主要就是资本运作与监督管理两者之间没有明确划分。”

稍早前流传于市场的上海国资高层会议内容显示，本次上海国资改革，将聚焦于国资委层面，淡马锡模式作为长远目标，核心在于下放权力、推行股权激励、修缮考核机制，推广市场化激励机制与创新容错机制试点。除董事长、党委书记等职由政府任命外，新版国资公司将获得较大的自主经营权，领导班子成员将按照市场化方式，由公司自主招聘，以化解国企内耗等弊端。

上海市国资委主任王坚也表示，上海或将建立公开透明规范的国资流动平台，在加快推进公司制、股份制改革，推动企业成为公众公司的基础上，进一步优化完善平台资本配置功能，形成国资有序流动的常态化机制。对部分上市公司股权和非上市公司股权等，进行统筹管理和市场化运作，实现 “资源、资产、资本、资金”的良性循环。

应从“政企分开”开始

张晖明向《每日经济新闻》记者直言，上海国资距离真正的淡马锡模式，仍有一段较长的路要走。

“中国与新加坡的差异非常大。新加坡是都市型国家，国家经济结构、产业部门之间、各地区之间的发展落差比较小。而中国地域广大，各地区产业存量、甚至人口密度的区别都非常大。”张晖明认为，“淡马锡模式可学，但无论是上海国盛，还是上海国有资本管理公司，距离淡马锡都还有很长的路要走。它的生存环境，受到了市场发育水平、甚至干部队伍运作能力、政府其他职能部门与国资之间的关系等等因素的制约。”

“市场经济深化的同时，政府也将转型，从全能经营型转向公共服务型。国企面对的将是‘全社会’的政府，而不是国企独享的政府。从这个意义上说，国企作为政府关系的总和，需要通过改革作出相应调整，以适应‘失宠’后的新环境。”福卡智库首席经济学家王德培说。

“淡马锡模式成功的关键原因在于‘政企分开’，新加坡财政部虽然持有企业股份，但影响不大。”马泓告诉记者。

国务院国资委副主任黄淑和也提到，当前国资改革不顺畅，很大程度上就在于政企分开、政资分开不到位，就在于政府职能转变不到位。

“向淡马锡模式看齐应该始于‘政企分开’。从上一轮国企改革可以看出，相对而言的中小企业，获得了一定发展空间，通过实施公司制的企业管理方式，引导企业走上良性发展的道路。因此，建立健全国有现代企业制度十分重要。”马泓说。

此外，在马泓看来，上海自贸区所提出的负面清单管理模式，核心就在于转变思考角度，重构政企关系，从以往“跟着政府做”，转变为“只要政府没有禁止的，都能做”。

名词解释

淡马锡模式

指淡马锡控股公司的经营方式。淡马锡控股公司是新加坡政府的投资公司，成立于1974年，新加坡财政部拥有100%的股权。

淡马锡模式的特点是，虽然政府全资控股，但不干预淡马锡控股公司在运营或商业上的种种决定；淡马锡控股公司也尽量避免参与旗下各公司的日常经营和决策，让这些企业充分依据正确的商业原则开展业务；另外，淡马锡控股公司的经理人选择，与政府完全脱钩，所需要的投资与管理团队，可以在国际范围内搜寻。