土地权利再配置的时代难题

周靖祥

转型增长阶段，“效率优先，兼顾公平”的非均衡发展战略安排部分地解决了发展受阻难题，起到正面激励作用；当下各种失衡逐步凸显，新问题孕育而生，社会与经济发展失衡首当其冲，急需寻找新问题的解决之道。农业是发展的“基础”，农村是稳定的“大后方”，历时近20年的城乡社会经济发展大联动，中国农村发展也走到了新拐点。在社会与经济联动发展的大转型时代背景下，农村出路何在？随着劳动力外流和劳动力土地和资本配置比的提高，大农业是必然趋势，转机已经到来。今年中央一号文件聚焦于“农村土地”，国家层面的战略安排再一次触及新型人地关系的确立。农业走规模化、现代化道路是必然选择，而由谁来主导、主宰土地经营和农业发展，则是值得深思的时代难题。

农民作为“身份”标签在慢慢取消，作为一种职业的属性在快速显现（产业工人），土地公有制条件下的农地经营方式由此突变。但当农民收入增长没有找到可持续的路子，农民身份转换的市场和非市场力量尚未形成之时，农村土地经营还难以实现规模化或者说不能规模化，目前处于探索中的土地集中经营和规模化，还难以说是最佳时机，需要相机选择推进时点。至少在未来很长一段时期内，小农经营还必将是中国农村土地经营和农业发展的主调，农民经营土地与让农民收入增长并不矛盾，土地和户籍改革的深层次内容是农村土地权利再配置，土地和户籍作为区分居民身份的标识，在新时期又是推进社会保障改革、福利分配的识别工具，所以，小农经济和小农身份、土地权利再配置恰恰是我们需要重点关注的对象。

在我们信奉工业化和城市化能解救中国，支撑可持续发展之路时，却忽视了另一个更为严重的难题——农业、农村空心化。农村劳动力与资本的配置结构不合理制约了发展。20世纪90年代之后，城市和非农产业发展吸纳了数以亿计的农村劳动力，在“半城市化”中那些被解放出来的农业劳动力仅是变身为“非农产业工人”；而农村劳动力的大规模外流，在2010年就已面临结构性短缺的危险。

在劳动力短缺、外出务工收入提高的新形势下，如果农产品价格特别是粮食价格保持相对不变，则农业比较收益进一步降低。以笔者在川、湘、鄂等省农村调查所观察到的事实，在中西部内陆水稻种植主产区，普遍存在“双季稻”变“单季稻”、农田季节性闲置或永久性种树等现象，变相撂荒和农转林现象。当我们过多地将发展目光聚焦于农地整治和利用之时，后果却是村庄的消失和乡土社会经济的消逝。当社会各界给农村发展开具各种处方，过多地强调规模化、产业化和机械化农业的重要性时，笔者想要说的是，在城镇化大浪潮中，切忌忽视散户小农经营生态对社会经济发展的稳定器作用，完善农产品价格决定及变动机制才是解除农业发展和土地经营方式警报的最有力武器。

与此同时，据笔者的调研，我国大多数地方（包括丘陵地区）已在主要环节或全程推促机械化农业生产，依靠农业技术改进来替代劳动力，以求解决结构性短缺难题。中西部地区农村、农业发展面临着劳动力结构性短缺危机，诸多乡镇干部的直观判断是，大概还能坚持10年左右；而据笔者的研究，如果10年后中国城市化的人口动力消失，那么城镇大规模建造的房子会有谁来买？散户小农经营和规模农业生产的抗争成为新时期的一道风景线，农产品供给的潜在风险会有多大？以史为鉴，对于存在着人口压力的大国农业发展思路，适应规模化才是首选。因此，为适应未来农业经营方式转变和农地经营主体转换需要，急需设定门槛、加强监管。

其一，加强和改善政府对农业、农村发展方向的把控和引导，以地方政府为主体对象重构政府行政管理体制，改革农村基本经营制度和价格形成机制。在城市化、工业化和农业产业化浪潮中，提升县、镇（乡）两级政府主体“维稳”农业、农村发展的职能认识，发挥传统农民在稳定农产品供求方面的主体功能，概括起来就是“让有钱的农民种地，种地的农民有钱”。

其二，谋划发展出路和出台相关的政策解决方案，应该在农村和农业劳动力配置和农产品价格形成方面去寻找答案。关乎农村、农业稳定发展的多重改革需要多头齐步，协同推进。农业、农村改革理论和政策探讨注重“循序渐进”，体制转轨过程中的各种问题需要“平行推进”，同时考虑各种体制之间在转轨过程当中的相互协调，应是体制改革的基本政策方法。

其三，因地制宜，因势利导发展农业和工业，城镇化与农村发展同步推进并不矛盾。消除城乡差别，还得依靠农村的发展壮大，当前正是相机选择增强农村发展道路的关键时刻，农村劳动力非农化是重要的相机选择参照指标。

（作者系重庆交通大学新农村发展研究院副院长，数量经济学博士）