为城镇化发抵押债

每经评论员 叶檀

城镇化的主要推动力是地方政府，地方政府缺乏发债权，甚至传出地方政府借道高利贷的新闻。不允许地方政府发债的结果是，地方债务隐性化，风险更不可控。

承认城镇化成本，承认城镇化的主要推动力，是地方债放权的理论前提。

原有的土地城镇化模式遭遇瓶颈。国务院发展研究中心副部长刘守英2月28号表示，“由于政府主导城镇化，靠征地、融资搞城市建设，成本越来越高。粗略计算，2007年到2011年，全国土地出让收入中，用于征地和拆迁的比重已经达到41%。这说明，靠征地来推进城镇化的成本非常高。”将近一半的成本，加上基础设施的投入，意味着在级差地租高的地区，征地与拆迁已无利可图。

去年8月14日，中国社科院城市发展与环境研究所发布2012年城市蓝皮书《中国城市发展报告(2012)》，指出今后20年内，中国将有4亿~5亿农民需要实现市民化，农民市民化尤其是农民工的市民化，将是中国实现向城市型社会转型面临的关键问题。据初步测算，仅解决社会保障和公共服务，农民市民化成本至少人均10万元。在未来20年内，要将4亿~5亿进城农民完全市民化，需要支付40万亿~50万亿元的成本。流入地不均，大城市承担的成本更高，2011年，中国农民工总量达到2.53亿，其中外出农民工1.59亿，相当于城镇总人口的23.0%。在外出农民工中，30.8%流入直辖市和省会城市，33.9%流入地级市。

成功的城镇化会带来红利，失败的城镇化会留下坏账，不同的地区承担的成本、获得的红利各不相同。

避免地方债危机，不能捂盖子，只能靠金融产品在公开市场准确定价。任何金融风险都不可能靠人为提高评级、展期等方法粉饰过关。

地方债规模众说不一，审计署的数据是，截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。其中政府负有偿还责任的67109.51亿元，占62.62%；担保责任的23369.74亿元，占21.80%；可能承担一定救助责任的16695.66亿元，占15.58%。其后两年，综合各类融资渠道，预测地方债至少增长万亿元以上。有比审计署公布的数据更惊人的数据，由于各种融资渠道错综复杂，真实的地方债难以衡量，但后果显而易见，就是债务的展期与重组，可称为悄无声息的局部破产。

改革税收体制，允许地方政府公开发债，其风险不会比现在更高。

2月6日，央行在最新的季度货币政策执行报告中提出，使用者付费、地方政府税收或上级政府的转移收入，是未来城镇化建设融资的收入基础。在此之上，地方政府可以利用市政债融资进行城镇化建设。全国“两会”上，全国人大代表中国人民银行南京分行党委书记、行长周学东提出议案，建议在城镇化过程中探索建立规范的、市场化的市政债融资机制。

目前地方自行发债由中央财政背书，通过各类关联公司或者平台公司通过信托等渠道融资成为主流，完全谈不上发债的自主性与市场的约束力，这是重蹈行政之手左右金融市场的覆辙。只有让地方债或者市政债成为公开的金融产品，才谈得上准确定价。否则，任何定价都是政府信誉在金融市场的背书。

为了防止各类地方债、市政债一哄而上，有必要采取两大举措，一是在经济发达地区首先试点，二是地方债由过硬的税费进行抵押。在近代史上，政府发债通常由盐税、关税进行抵押，在信用市场未能建立的情况下，抵押债券是可以设想的风险最小的金融模式。并且，通过地方债或者市政债的发行，地方政府对未来的收入来源进行估算，地方预决算公共财政能够得到推广，而当地民众对市政工程的效率将更为关注。

市场经济的前提是责权利对称，每个组织、个体为自己的决策负责，地方政府既然是中国城镇化的急先锋，拟定地方政府之责，给予地方政府一定的金融权利，考核地方政府的责任度与诚信度，是题中应有之义。发行地方债，就是让地方政府回归职责权对等的理性人的前提。