GDP增速调降 能否用幸福指数考核官员？

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每经记者 杨芮 杨柳晗

国务院总理温家宝5日向十一届全国人大五次会议作政府工作报告时提出，2012年国内生产总值增长7.5％。这是我国国内生产总值（GDP）预期增长目标8年来首次低于8％。对于这一预期目标的调整，温总理解释说，主要是要与“十二五”规划目标逐步衔接，引导各方面把工作着力点放到加快转变经济发展方式、切实提高经济发展质量和效益上来，以利于实现更长时期、更高水平、更好质量发展。

GDP增速的调降只是结构性调整的一个缩影，是作为今年热点的“改革”的一个缩影。GDP调降所折射出的问题是什么？以GDP为主的考核方式应该进行的“改革”是什么？GDP增速调降后针对官员的考核体制将有怎样的转向？公众如何参与到官员考核体制中？针对上述疑问，《每日经济新闻》邀请三位经济学家为大家解答。

如何改革财政驱动GDP？

NBD：“十二五”规划纲要确定，今后5年国内生产总值年均增长7％，如何确保这一预定目标的实现？

冯兴元：由于前几年的GDP主要是财政驱动，即政府消费和政府投资驱动GDP增长，导致民间投资被部分挤出，这可以从政府的高铁负债2.3万亿元，地方政府保障房建设工程浩大、地方政府投融资平台公司债台高筑、经济领域 “国进民退”等现象均可看出。“国进民退”主要体现在以下几个方面：财政收入增速远远高于GDP增速，财政支出（含债务支出）更是远远高于GDP增速，政府对经济领域的干预程度大幅增加，行政垄断企业给人以横冲直撞、肆无忌惮的感觉，包括两桶油和三大电信企业等，定价过高，效率过低，电信企业“三网融合”长期不能实现等，很多基础行业前几年所谓的重组，挤出了很多民营企业的投资，尤其是在煤炭业。

在这种背景下，再加上货币政策还处于比较紧的状况，整个银行业贷款主要投向国有企业，国家基础建设项目，还有地方政府项目，民营企业是被遗忘的角落。货币政策调整，包括较低的存款和贷款利率，实际上都是不利于民企的。我们亟待发展民营银行业，亟待消减银行业中的国资成分，这样可以避免银行业中国资挤出民资，平衡货币供给渠道，通过民营银行的存款创造向民营经济输入更多的血液。民营银行业的发展可以依托对民营银行准入的核准制，国有银行的改革则需要体现为至少减持国有股份到不控股状态。这样货币供应量就可以均匀分布，现在是对国有银行和国有企业一头重，不利于民营银行和民营企业，越是“国进民退”，经济结构就越差，GDP的质量也就越差。

根据天则经济所的《国有企业的性质、表现与改革》报告，国有企业是亏损的。2001年~2009年，国企账面利润很高，合计大约58462亿元，但是少支付、甚至未支付很多资源费用（包括土地租金和利息等），外加从政府获得的大量补贴，国企少付多拿合计共约74914亿元，远远大于国企的账面利润。

国有银行和国有企业都是需要改革的。国有企业要退出竞争性和营利性领域，国有银行是无需维持控股地位的，国外的很多大型银行都是私立银行。真正的经济安全和金融安全，要靠通过市场机制和政府提供的授能环境做大民营企业和民营银行。政府没有必要在竞争性和营利性领域与民争利。

中国版巴塞尔协议III从今年开始推行，提出了提高资本充足率的要求，但是又放宽了小微企业金融服务方面的监管指标。所以如果推行了上述国企和国有银行改革，让更多的民营企业能够发展起来，通过银行业准入的核准制代替审批制来发展民营银行，同时鼓励发展地区性的资本市场，引入小型股份制企业的场外股权交易和更多中小企业集合债券的发行，民营企业的发展应该能够获得新的动力。

孙立坚：实际上，7.5%的目标轻而易举地即可实现。当然，我的判断可能跟大家不一样。我以前也关注大家对中国经济未来的预期，很多外国和唱空中国经济的学者，对中国经济的增长全部都是定在8%以上，唯独野村证券将我们2012年的经济增长定在7.8%，也超过了7.5%。

我们为什么会突然之间放弃一个一直以来我们都认为“8”是底线的经济增长目标呢？这里面大有文章，在讲这个问题的时候，我们应该换一个视角，保增长、实现增长这个概念可能要放一放了，7.5%更多的是一个释放信号的数据，而不是一个实的数据。

这样的一个改革，其实定出了以后我国经济需要破旧立新的一个方向。今年就把大家都在拼命讲如何“保8”的思维方式给打掉了，现在我们不用担心了，不管怎样，我们是可以稳稳地拿到7.5%这个目标的。关键是我们现在放下了保增长这种一直存在于大家脑子里的这种意识。我们要趁其他国家经济都没有起来的时候，用质代替以前没有竞争力的量。我们现在的问题不是经济增长的问题，而是中国经济竞争力的问题。

如何遏制地方的冲动？

NBD：如何遏制地方的GDP冲动呢？

孙立坚：中央会对地方采取一定的压力，会把监督机制配置到有效的渠道当中。任何以保增长为名来跟中央政府讨价还价的，在今天都会受到打压，以前地方政府都是以保增长为由，化解中央政府对其管头管脚，但是这次这个借口就丢掉了。在地方政府搞增长的竞赛以及土地财政的压力下，这次是释放了改革的信号。

我觉得以GDP为主的考核政府官员的方式也会改变，把经济增长的目标定在7.5%之后，对地方政府的考核机制也会跟着改变。如果现在不改，一直以高增长来解决民生问题是不可能的事情。民生的问题，要考虑换一种提高质量的方式，换一种新方式来解决。

安体富：从目前来看，解决途径是政府纳入其他考核指标，但这个问题归根结底应该是从两个方面解决：一是观念的转变，追求GDP对民生不利，对消费不利，光追求GDP是必然不顾一切，从而影响结构调整和民生质量；二是政策导向的转变，更新考核指标，但执行起来难度较大。

另外，应纳入GDP以外的考核指标，如节能减排、科技创新方面的指标。更主要的是关注民生，将钱和精力更多地用在民生上，提高居民的生活质量和民众幸福感。现在中小企业很困难，从GDP来看，中小企业是不如垄断性大企业贡献明显的，但单以此就判断不需要中小企业则是大错特错。

NBD：单纯的GDP考核指标存在很多弊端，应如何进行改革？

冯兴元：GDP是重要，但是它只是一组考核指标中的一种。比如劳动保护是否全面推行，较低水平、多层次的社会保障是不是全覆盖，这些也是很重要的指标；又如环境保护是不是符合要求，单位产品的能耗是不是下降，这些也都是很核心的指标。GDP指标不应高于其他几种指标，应该是同等重要的。还有一些指标也都很重要，比如法院诉讼受理数量占诉讼申请总数的占比，上访案件的数量与处理结果的公布，还有地方财政的负债率，预决算和部门预算、“三公”经费是否在指定的网站公布，政府负债总额等指标的公开 （其中要包括政府显性和隐性担保的项目，金额和风险评估）；还有民营投资占总投资的占比，也是一个重要的指标。

实际上，这里要说一个“善治”的概念，善治或称“良治”，就是良好的治理，是政府与公民对社会的共治。追求“善治”被视为世界各国政府的共同目标，不同政治制度下的政府，都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服务，更多的公民支持。

善治理念可用九个特征来表述：回应、有效、高效、达成共识、透明度、促进法律规范、参与、诚信（也有翻译成问责）、公平和包容。而“善治”包括的要素实际上都可以成为量化的考核指标体系，不论从中央层面还是地方层面，这样可以推动解决很多问题。GDP很重要，但只是一个方面，政府投资推动GDP，是挤出民间投资，是与民争利，是存在问题的。政府投资率高，可以作为一个负面指标列入对政府的考核。

如何让民众考核官员？

NBD：刚才我们谈了考核指标的转向，那么，公民如何参与到这种考核中去呢？

冯兴元：如果考虑上述“善治”的九大特征，那么，我们需要推行地方财政民主，利用好地方人大，同时还要促进公民对预算过程的直接参与。也就是把基本的地方民主财政制度与参与式财政民主相结合。这些指标是可以公开的，不是悄悄考核的，是要公开考核指标和考核结果，很多指标需要民众打分，然后公开发布。政府就指标得分较低问题要书面公布其成因，并书面公布其改进的办法。

孙立坚：让民众参与到对地方政府的考核这个非常重要的。前段时间，媒体都在关注“乌坎事件”，这个事件的背后也折射出通过这样的改革，寻求世界对中国这个全球第二经济体的认可。

以前我们在重增长的时候，民生的问题考虑较少，而民生的改变和生存方式的改变，也是夯实我们国家利益的重要基础。我们现在是已经成了世界第二经济体，但是国家的利益是否成为全社会共同维护的目标？还也很难说。我们在谈论问题的时候，政府、企业和民间都是在博弈，所以如何解决民生的问题就非常重要。

安体富：公众的参与是必要的，应该制定计划，地方的预算要公开透明，应该征求公众意见，让公众来参与。而公众参与的最主要方式应该是通过预算这个途径，财政到底应该公开多少收入，多少支出，钱花在哪儿，是否合适，都应该让公众了解和参与进来。

而对官员的考核制度归根结底也是政治体制改革的问题，让执政更加民主和公开透明，要收集民意，不能流于形式。要通过观念和制度两方面的调整，再加上公众的参与和监督来实现这个目标。

结束语：现行以GDP为主的考核方式，弊端是显而易见的。之前发生的很多食品安全、环境污染等公共事件，由于GDP政绩观的存在，某些地方政府和官员首先考虑的不是民众的安危，而是如何保护企业、保住GDP。这样不利于转变经济发展方式，不利于提高经济发展质量，更不利于保护民众的切身利益。GDP指标调降，以GDP为准的政绩考核方式也需要转为以民生为主，用民众的幸福指数来考核官员，应该是个不错的选择。谢谢三位专家的精彩点评。

对话记者

每日经济新闻记者 杨芮 杨柳晗

对话嘉宾

冯兴元 社科院农村发展研究所研究员 天则经济研究所副所长

安体富 中国人民大学财政金融学院教授

孙立坚 复旦大学经济学院副院长