政策环评最后时刻遭“拿下”环保法仍缺关键一环

每经编辑 每经记者 李泽民 发自北京    

每经记者 李泽民 发自北京

2011年底，《环境保护法》修订后正式递交给全国人大常委会送审，由于此次修法之前被定调为“小修小补”，各界寄望的一些亮点最终“失色”。其中，尤以政策环评内容最后时刻遭“拿下”让学界感到遗憾，多位环保专家告诉《每日经济新闻》记者，政策环评入列环保“母法”无望。

按照国际惯例，完整的环境影响评价（以下简称环评）体系，包括战略环评和项目环评，其中政策环评和规划环评通常被纳入战略环评当中。政策环评是对宏观政策、法律法规产生的环境影响进行评估。

环保部一位官员告诉 《每日经济新闻》记者，由于政策环评在我国环评领域长期缺失，导致一些政策在具体实施中变味。各界呼吁了近十年的政策环评，由于牵涉了太多的部门利益，何时亮相仍无答案。

不完整的环评体系

我国现有规划环评和项目环评，但政策环评一直缺失。即便就在此次环保 “母法”的讨论稿中，政策环评还是被拿下。

在讨论稿第三章第15条中称，县级以上政府及其有关部门，对其组织拟定的对环境有显著影响的重大经济和技术政策草案，应当进行环境影响论证。

这一条款与2002年通过的 《环境影响评价法》（以下简称环评法）形成对接，环评法增加了规划环评，倘若此次增加政策环评，将进一步与国际接轨。

中国法学会环境资源法学研究会会长蔡守秋告诉《每日经济新闻》记者，政策环评主要是对政府行为的限制，因此阻力最大。环保部一位官员向《每日经济新闻》记者表示，主要是一些部门反对强烈，现在的项目环评基本都是通过。项目环评处于决策链的末端，约束范围过小，相对被动。

这位官员指出，完整的环评首先是政策环评，其次是规划环评，最后是项目环评，但是我国现在的环评，一直处在“先天不足”的状态。

早在2005年，时任国家环境保护总局副局长的潘岳就撰文指出，从理论上讲，政策战略环评应先行之，区域与行业的规划环评次之，而建设项目的环评则再次之。但就我国现有国情而言，战略环评的切入点只能在规划环评，但规划环评的层次仍不够，许多更大的环境问题，需要在更高层次即政策层面予以解决。

政策环评面临难题

事实是，政策环评并非首次在环保“母法”的修订过程之中遭遇删除的经历，早环评法颁布时，在定稿前夕删除了政策环评的相关条款。

由时任全国人大法工委副主任卞耀武任主编的《环境影响评价法释义》中指出，在提请全国人大审议中，曾将环评范围由项目环评扩大到对环境有影响的政策和规划进行环评。然而“一些委员和地方、部门提出，草案关于对政策进行环评的规定，缺乏可操作性，我国迄今尚未对政策进行环评的实践经验，因此立法条件尚不成熟。”

但深层次的原因在于部门的 “抵制”，环保部环评司原司长牟广丰告诉 《每日经济新闻》记者，当时环评法立法时，就遭遇不同的声音，认为政策出台无需环评。

同样，环境保护部环境工程评估中心耿海清撰文指出，即便在环评法中引入规划环评，并对开展规划环评的范围作了明确规定，至今仍受到一些部门的抵制。

规划环评没有广泛开展，规划和规划审批部门不按法律要求办事的情况屡见不鲜，即使开展了规划环评的行业和区域，在具体实施过程中也面临很多困难。耿海清认为，对于政策环评，目前还受各种条件的限制，很难纳入法律程序。

而作为环评法的主要发起者和亲历者，牟广丰对眼下的环评略感无奈，他说环评法初衷就想从源头上予以论证利弊，但是现在的境遇是对决策源头，至今难以介入。

牟广丰认为，相关部门态度消极的背后，主要在于对行政审批权力被监督的抗拒，同时也是 “环境保护不利于经济和就业”的唯GDP观念使然。

现实是，我国环评基本都是在地方规划形成文本初稿、征求意见时才介入，规划基本成型，甚至选址已经确定，因此很难因为环评不合格而使项目“搁浅”。环评威慑力大大降低。

环评管理存缺陷

在耿海清看来，我国环评一直主要针对具体的建设项目，并未涉及立法、政策层次。经验表明，政策和规划失误带来的环境破坏要远远超过建设项目。

即便进行规划环评，也是政府自己监督，既当运动员又做裁判员，公正性难以保证。而项目环评也存在很多纰漏，如项目环评未经批准、审核就擅自开工建设等。

除此之外，我国环评监管环节向来薄弱，重审批、轻监管问题一直比较突出。比如，许多建设单位委托环评单位编制环评文件的目的仅仅是为了取得环保主管部门的批文，为建设项目上马扫清障碍，对环评文件的内容漠不关心，甚至根本不清楚。

耿海清指出，“在地方政府握有投资主导权的经济管理体制下，有的环保部门甚至对不符合产业政策、厂址选择明显错误的项目也予以审批。”

目前，全国大部分省级建设项目环评执行率只有70%左右，地市级只有40%左右。在2000~2005年经过环保部审批，已建成的802个项目中，未经环保验收擅自投运和久拖不验项目就有90个，占总建成项目数的11.2%。

在地方审批的项目中，未经验收即投产运行或没有很好落实“三同时（即建设项目中环保设施须与工程同步设计、同时施工、同时投产）”要求的项目更为普遍。

另外，公众缺乏参与环评的有效途径和热情，也是环评流于形式的原因之一。

记者手记

期待环境“拐点”到来

每经记者 李泽民 发自北京

上世纪50年代，诺贝尔奖获得者、经济学家库兹涅茨研究表明，收入不均现象随着经济增长先升后降，呈现倒U型曲线关系，此为著名的库兹涅茨曲线。

40年多后，美国经济学家格鲁斯曼等人研究发现部分环境污染物排放总量与经济增长的长期关系也呈现倒U形曲线，这就是环境库兹涅茨曲线。即在经济发展初期，环境质量可能随着经济发展而不断恶化，但当经济达到一定水平后，环境质量又有可能逐步改善。

在对此理论的解释，更多的环保专家从政府对环境所实施的政策角度予以阐释，认为经济向好之后，一系列政策法规的出台促使了环境“拐点”的到来。

中国人民大学教授周珂认为，环境“拐点”的到来取决于人均收入、污染程度以及环境法律的完善，目前我国的人均GDP收入已经基本满足“拐点”出现的条件。

但是目前我国的环境法并未与国际接轨。周珂指出，综观发达国家的发展历程，环境“拐点”的出现并非必然，需要一个必要条件，与经济社会发展和现行环境问题相适应的法律修改。

据了解，一些发达国家在环境“拐点”前后都进行了相应的法制变革，由早期单纯的从环境污染角度出发来考虑环境问题，演变为将环保与经济发展相结合并环境优先。

不过，我国现行的环境法与环境保护的需要极不适应，而且远落后于发达国家环境法制的发展。

原国家环保局局长曲格平曾在一次会议上指出，如果我们对环境保护掉以轻心，很可能会超过环境承载，从而带来无法估量甚至不可逆转的严重后果。环境法修订的首要目的在于促进环境“拐点”的到来，但从此次环保法的修改来看，或许我们还将继续期待。