2011-04-22 02:48:43
如果从1988年国务院启动《行政强制执行条例》起草算起，行政强制法的立法过程迄今已超过20年。而即使从2005年第一次审议算起，每隔两年一次的审议，也让行政强制法饱经了6年中的几度 “起死回生”。这正如媒体报道的，“每次都是在草案可能被终止审议的时候‘重启’审议”。
行政强制法如此漫长曲折、跌宕起伏的立法过程说明了什么？全国人大法工委透露的上述 “意见分歧”——民众认为“规范（限权）力度还不够”，而行政机关则认为“授权还不够”，无疑正是根本结症所在。这正像北大教授姜明安直言的，“强制法多年难以出台的真正阻力也在于此，行政机关都知道，制定强制法是捆住了行政机关的手脚”。
行政强制法究竟是应更多 “授权”还是“限权”？从理想角度看，当然应该是在“授权”与“限权”之间达成有机平衡，既充分向行政部门授权、维护公权力有效行使，又充分进行限权、确保公民私权利不受伤害。但在现实生活中，这种过于理想的平衡，显然很难达到。在笔者看来，在目前我国行政机关滥用权力、乱作为（比如最近曝光的“执法为利”）时有发生的背景下，行政强制法的制定，“限权”应该高于“授权”。这是“保障公民权利，限制政府权力”的最根本法治原则的必然要求。
在法治的语境下，公民权利与政府权力的关系，永远只能是权利高于权力——权利主导派生权力、权力服务服从于权利。因此，当二者难以兼顾的情况下，只能是“限权”优于“授权”。具体来说，一方面必须严格规范 “行政强制”的设定，尽量少设、且只能由国家法律设定；另一方面又必须努力限制“行政强制”的使用、严格遵循“最小伤害原则”，必须确保行政强制实施的适当性、必要性，并将其对公民的损害降低到最小范围。
应该说，此次四审草案，在严格“限权”、规范“授权”方面，有不少亮点。如明确 “法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设立行政强制措施”，“五种情形下行政机关应当及时作出解除查封、扣押的决定”。但同时也应看到，现在草案仍存在 “授权”过度、“限权”不足的问题，如虽然强调了行政强制设定的法定原则，但又规定“法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项以外的行政强制措施”，这显然是将行政强制授权范围扩大到行政法规范畴、赋予了行政部门自定强制的权力。
要解决这些问题，需要在今后的审议中，让各方力量在“阳光”下充分博弈。只有经过充分博弈形成的法律才更合理，执行起来才更顺畅。
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