每经专访中国社科院学部委员张晓山：触动利益比触及灵魂难，农村改革不能激进，不能搞一刀切

每经记者 张蕊    每经编辑 陈星    

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农业是稳定经济社会的“压舱石”。

近期的一系列会议都对“十四五”时期“三农”工作作出部署，明确要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。解决好种子和耕地问题，保障国家粮食安全。 

“十四五”时期“三农”领域发展应该有哪些侧重点？农村土地制度改革还可以有哪些新探索？

在《每日经济新闻》推出的“2021站在复苏的地平线上”年度系列专访中，《每日经济新闻》（以下简称“NBD”）记者对知名农业经济学家、中国社科院学部委员张晓山进行了专访。

张晓山肯定了“十三五”时期我国在“三农”领域取得的成绩，但也不讳言仍存在一些问题。 

他感叹“触动利益比触及灵魂都难”，直言以土地制度改革为核心的农村改革非常复杂，激进的改革方式并不可行；他强调改革一定要尊重农民意愿，不能搞运动式、一刀切，以行政命令的方式剥夺农民的自主权。

他表示，在我国大多数农村，不可能通过简单的土地归并来实现规模化经营。“大国小农”的国情决定了我们只能通过服务社会化扩大农业经营空间，通过生产专业化提高农业生产集约度，通过经营产业化延长农业产业链。

乡村振兴实现良好开局

NBD：您觉得“十三五”时期我国农业农村发展取得了哪些成效？ 

张晓山：“十三五”期间，乡村振兴实现良好开局。《乡村振兴战略规划（2018~2022年）》发布实施，《中国共产党农村工作条例》颁布施行，乡村振兴制度框架基本形成。

具体而言，以农村土地制度改革为中心的农村集体产权制度改革在不断深化，新型农村集体经济发展壮大。农村基本经营制度进一步巩固完善，2亿多农户领到土地承包经营权证。第二轮土地承包到期后再延长30年政策出台，农村承包地“三权分置”取得重大进展，新一轮农村宅基地改革试点启动实施。农村集体资产清产核资基本完成，6亿多人集体成员身份得到确认。《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》出台，农村改革“四梁八柱”基本构建。

现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，消除了绝对贫困和区域性整体贫困，近1亿贫困人口实现脱贫，取得了令全世界瞩目的重大胜利。

农民收入提前实现翻番目标。农村居民人均可支配收入2019年突破1.6万元，提前一年比2010年翻一番，增速连续10年高于城镇居民，城乡居民收入差距持续缩小，由2015年的2.73:1缩小到2019年的2.64:1。

 

坚持藏粮于地、藏粮于技战略，确保中国的粮食安全和主要农产品的有效供给。完成8亿亩旱涝保收、高产稳产的高标准农田建设任务，划定10.88亿亩粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，粮食产量连续6年稳定在1.3万亿斤以上。

农业现代化建设迈上新台阶。农业科技进步贡献率突破60%，全国农作物耕种收综合机械化率超过70%，主要农作物良种实现全覆盖。全国家庭农场超过100万家，农民合作社达到222.5万家，农业社会化服务组织达到89.3万个，有力推动了小农户与现代农业有机衔接。

不过，当前，我国发展不平衡不充分的问题仍然突出，这些问题重点集中在农业、农村和农民，“三农”问题的彻底解决任重道远。

要提高农业质量效益和竞争力

NBD：“十四五”时期我国农村发展面临哪些新形势？相应地，您认为“十四五”时期“三农”领域的规划应该有哪些关键词？

张晓山：“十四五”规划《建议》明确，优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。

我认为以下几个方面的工作尤其需要重视：首先是提高农业质量效益和竞争力，确保中国的粮食安全和主要农产品的有效供给。

其次，把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置。改善农村基础设施和人居环境，实现城乡基本公共服务均等化。

再次，在城乡要素平等交换、双向流动，实现城乡融合发展的大战略中，深化农村以土地制度改革为中心的农村集体产权制度改革，进一步改革与完善农村基层治理体系和治理机制，提升农村基层的治理水平和治理能力；在有效防范系统性金融风险的前提下，推进农村金融体制的改革。

农村金融体系改革进行的并不是很快，“一放就乱、一管就死”的问题始终存在。农村金融应该是政策性金融、商业性金融、合作性金融等多种金融多元化发展的格局，但实际上中国农村现在还没有真正严格意义上的合作金融。以前的农村信用合作社、现在改叫农村商业银行，它们在向股份制、向商业金融演变，真正为农民所有、农民所需、能够为农民服务的合作金融并没有成体系地发展起来。所以，在有效防范系统性金融风险的前提下，推进、深化农村金融体制改革，真正实现农村的政策性金融、商业性金融和合作性金融多元并存、共同发展，使农民、农业、农村企业方便快捷、低成本地获得金融服务和支持，这个问题需要好好解决。

另外，还要实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，确保脱贫攻坚成果的可持续性。

NBD：“十四五”时期，我国要以畅通国民经济循环为主构建新发展格局。您认为“三农”在畅通国内大循环中应该扮演一个什么样的角色？

张晓山：如期实现第一个百年奋斗目标并向第二个百年奋斗目标迈进，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村。

通过深化改革促进乡村振兴战略的实施，必将极大改进农村公共品供给状况，补齐农村社会事业短板，促进农村生态文明建设和公共卫生事业的发展，提升农村基层的社会治理能力，进一步促进农村经济发展和农民收入的增长，进而促进农民的消费，县乡消费潜力就能充分挖掘出来，形成强大国内市场，为扩大内需战略的落实作出巨大贡献，以畅通国民经济循环为主构建新发展格局。

这是应对新冠肺炎疫情对我国经济社会发展带来的前所未有的挑战、实现“六保”目标所拥有的最为深厚的底蕴，最终必将胜利实现“十四五”时期经济社会发展目标和2035年远景目标，实现中华民族的伟大复兴。

应放开城市资源下乡优惠政策

NBD：十九届五中全会提出，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。您认为构建新型工农城乡关系可以从哪些方面着手？

张晓山：首先要调整国民收入分配格局，让更多的资源，首先是财政资源，向县域经济、农业和农村倾斜。

其次，要健全城乡融合发展机制，推动城乡要素平等交换、双向流动，增强农业农村发展活力。城乡发展一体化就意味着城乡互通，要素双向流动，不能仅给鼓励进城的优惠政策，原住民往往没有能力来充分利用土地资源；不能保持固化的模式，城市的资金、技术、人才等资源下乡的优惠政策也应放开。

这些生产要素要与农村的土地等资源有效结合，才能改变农村原有的要素配置，实现资源配置的优化。而要想改变农村的要素配置，实现城乡资源的有效结合，农村资源资产的产权格局必须发生相应变化。要在城乡各类生产要素开放流动的格局下保障农民的权益。

另外，由于市场配置资源的基本规律，要素总是向生产率高、回报率高的部门和地区流动，城乡之间、发达地区与欠发达地区之间在经济上的差距短期内还难以缩小。但政府要承担起主体责任，通过调整财税政策，在较短的时间内，缩小城乡之间、发达地区与欠发达地区之间人均享有最基本公共产品和社会福利方面的差距。

随着促进城乡融合发展体制机制和政策体系的建立和完善，城乡关系和工农关系所蕴含的国民收入分配格局将进一步向农业农村调整，全国范围内资源配置格局及基本公共服务的供给将进一步向农业农村倾斜，农业现代化和农村现代化将相互影响、有机结合。

乡村振兴战略的实施就是促进城乡协调发展的一个系统工程，它将农村和城市共同置于城乡融合发展的框架之中，将形成城乡良性互动、共同繁荣的格局。

要实现生产性社会化服务规模效应

NBD：产业兴旺是实现乡村振兴的基石，但实现产业兴旺面临着农村产业高质量发展不充分、核心竞争力不强、农村经营主体去精英化、农业社会化服务体系不完善等问题，针对“十四五”时期的农村产业发展，您有哪些建议？

张晓山：首先，由人多地少的基本国情和城镇化、工业化进程所决定，多元并存的农业经营模式和农业经营主体将长期存在。当前和今后很长一个时期，在中国，小农户家庭经营将是我国农业的主要经营方式。 

而对于占多数的传统小农户来说，未来他们的数量会逐步减少，但他们继续从事农业生产经营的活跃期可能还会有相当长的时间；他们的利益诉求必须得到重视，他们的生产经营活动应纳入现代农业发展轨道，使他们能分享到农业现代化进程带来的利益。要根据各地基础条件，因势利导合理确定耕地经营规模，通过综合配套制度创新，促进农业经营体制演进。

其次，对小规模农户要实现产前、产中、产后的生产性社会化服务的规模效应。开展多种形式的适度规模经营，不仅是生产规模，也包括生产性社会化服务（如统一深松整地、集中育秧、统一播种、统一收割、统一烘干仓储等）的规模。因为对小农户而言，实现这些生产性社会化服务的规模效应，能够有效降低他们获取社会化服务的成本，促进传统小农户向现代小农户的转变。 

近些年来，一些小规模农户通过增加物质和技术投入，降低劳动投入比重，生产温室大棚蔬菜花卉水果等高附加值的农产品，或从事集约化养殖业。这些人实际上就是现代小农户，他们与在大田作物种植中通过土地经营权的流转，扩大土地经营规模的专业大农户或家庭农场都是新型农业经营主体的重要组成部分。由中国农业资源禀赋所决定，在农业现代化进程中，这类现代小农户还将继续发展壮大。

第三，鼓励农民开展多种形式的联合与合作。农民之间、农民与非农民之间将发育出多种形式的联合与合作。农民在家庭经营基础上可以选择合作社，也可选择其他经济组织形式，可以仍旧以家庭经营形式独立参与农业全产业链各个环节的活动，也可以以土地托管经营的方式把自己的一些经济活动环节转让出去。关键是让农民自主选择，切忌一刀切。 

此外，还要大力培育高素质农民。这不仅能解决“谁来种地”的现实难题，更能解决“怎样种地”的深层次问题。同时，还要促进农村一二三产融合。包括大力发展农产品加工业，大力推进乡村特色产业，加速发展乡村休闲旅游业，推动乡村新型服务业发展等。

审慎而渐进地调整利益分配格局

NBD：深化农村改革是“十四五”规划《建议》的重要内容。土地制度改革是农村改革的核心，您认为“十四五”时期在进一步盘活土地资源方面还可以有哪些探索？

张晓山：习近平总书记曾指出，要解决土地增值收益长期“取之于农、用之于城”的问题。

如何使农民成员作为集体土地所有者将农村的地能用得上、用得好？这就需要顶层的政策推进与基层的制度创新相结合。

“十四五”规划《建议》提出，健全城乡统一的建设用地市场，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。

事实上，多年来许多农村地区都在进行这方面的探索，通过农民集体自主开发方式，在村集体建设用地上发展物业租赁经济或股份合作经济，既满足市场刚性土地需求，又盘活闲置的集体建设用地资源，有利于农民分享土地增值收益。

一些地方政府也先行先试，大胆探索，出台政策鼓励用农村的集体建设用地建设公共租赁房。这次中央经济工作会议也提出，探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房。

2020年9月出台的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》明确，从“十四五”第一年开始，各省（自治区、直辖市）分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村比例；到“十四五”期末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。

这是国民收入分配格局的调整，财政制度的改革，实质上意味着审慎而渐进地推行利益分配格局的调整。

发展现代农业不能仅靠补贴

NBD：2020年以来，粮食安全问题多次引发广泛关注。您认为“十四五”时期在农业支持保护制度方面还有哪些需要完善？在保障国家粮食安全方面应该有哪些考虑？

张晓山：新形势下首先要确保国家的粮食安全。

疫情导致的粮食贸易阻断是全球化进程出现的新问题。要拓展多元化的农产品进口渠道和来源。

从长远看，我们必须站在全球化新形势新挑战的高度来统筹考虑粮食安全战略。“民以食为天”，粮油属于生活必需品，是特殊商品、战略物资，价格弹性小。在非常时期，价格、利润是第二位的，第一位是安全。

第二点要不断深化农业供给侧结构性改革，完善农业支持保护制度。

政府相关部门通过价格信号来引导农民调整农业种植结构，粮食生产主动适应市场多元化需求，提升粮食等主要农产品供给体系对国内消费需求的适配性。减少部分农产品的无效供给，增加有效供给，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。还要完善粮食主产区利益补偿机制。增加对重点粮食主产区的扶持。

另外，要把粮食安全的主动权牢牢掌握在自己手里，要提高中国农业的市场竞争力。

粮食生产根本在耕地，命脉在水利，出路在科技，动力在政策。无论是“十四五”规划《建议》，还是中央经济工作会议，都围绕这些方面提出了明确要求。近期要聚焦提高粮食和重要农副产品供给保障能力这个目标，扭住种子和耕地这两个要害，打好主动仗，努力防范化解风险，确保国家的粮食安全。

从根本上看，中国发展现代农业不能仅靠补贴，还是要苦练内功。要通过适度规模经营提高农业劳动生产率；通过技术创新和制度创新提高农业的全要素生产率；通过完善农业社会化服务体系和提高农民的组织化程度等综合配套措施来降低农业的生产成本、交易成本及流通成本；通过大力培育高素质农民来补齐农业人才匮乏这一最大短板；最终提高中国农业的市场竞争力。

要重视发展县域经济

 

NBD：“十四五”规划《建议》提出，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。具体而言，您认为应该如何巩固？如何才能有效衔接？ 

张晓山：相对贫困是永远存在的，所以现阶段脱贫攻坚任务完成之后，下一步怎样使一部分低收入人口、相对贫困的弱势群体能够进一步跟上社会经济发展的步伐、共享现代化成果，这是未来的发展战略思路必须要考虑的。

具体而言，首先要发展县域经济，解决三个“不平衡”问题。当前，在贫困县与非贫困县、贫困村与非贫困村、贫困户与非贫困户之间存在发展不平衡问题，尤其在基础设施建设和基本公共服务供给方面，不平衡问题比较突出。县域经济是统筹城乡发展的枢纽和联结点，是推进新型城镇化和构建城乡经济社会一体化新格局的平台和主战场，它应是最有活力的经济。县域经济有长足发展，将能极大地促进脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。

其次，要培育乡村贫困地区发展的动力，确保脱贫成果可持续。近年来，全国派出大量驻村干部，他们是贫困地区内生动力的催化剂，但他们不能替代本土化人才。

培育内生动力，首先是培育领头人。实践证明，扶智与扶志的重点是贫困地区和贫困群体的带头人。贫困群体闯市场需要各种服务性机构为他们提供生产、流通、加工方面的条件，以及市场营销、金融、技术、信息、质量标准和产品品牌等方面的社会化服务。

而近几年大量突破社区界限的各类农民合作组织和中介组织应运而生，形成了各类新型农业社会化服务模式。贫困群体组织化程度提高后将增强其内生动力，再与外部不断发展完善的社会化服务体系相结合，巩固脱贫攻坚的成果就有了可靠的保障。

另外，要深化农村集体产权制度改革，加强扶贫项目资金资产管理和监督。协调农村扶贫开发与保护生态环境之间的关系。巩固易地搬迁成果，做好易地扶贫搬迁后续帮扶工作，满足搬迁群众多样化的就业与增收需求。

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记者手记 |民族要复兴，乡村必振兴

2020年，面对复杂的国际与国内形势，我国粮食生产再获丰收，牢牢地把饭碗端在了自己手里，为国民经济发展起到坚实的支撑作用。

2020年，全面建成小康社会取得伟大历史性成就，决战脱贫攻坚取得决定性胜利。历经8年，现行标准下近1亿农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽。

成果来之不易，仍需继续巩固。

“十四五”规划《建议》也指出，我国农业基础还不稳固，城乡区域发展和收入分配差距较大。

民族要复兴，乡村必振兴。全面推进乡村振兴，我们必须把农业农村现代化摆到更加突出的位置，为经济社会发展大局提供更有力的支撑。

记者：张蕊

编辑：陈星

视频编辑：韩阳

视觉：刘青彦

排版：陈星 牟璇