每经专访国家开发银行原副行长、首任财政部税政司司长刘克崮：分税理顺中央与省级关系 大大增强国家财政实力

每经记者 张钟尹    每经编辑 贾运可    

两个多月走访17省市

NBD：在分税制改革中，中央与地方是如何协调的？

刘克崮：1993年9月，中共中央政治局常委会通过财税改革三个方案后，信息传播很快，一些地方反应强烈。主要是针对分税制方案，认为这个方案比较“紧”，并有一定的抵触情绪。朱镕基果断决定，立即带领中央各有关部门负责同志赶赴地方，与地方党政领导对话，宣传财税改革意义，说明改革方案，听取意见，改进完善，两个多月走访了17个省市。

最关键的一站是广东。在各个省份中，广东改革开放的探索走在最前列，发展较好，他们认为财政包干制和企业承包制调动了企业和地方。所以广东提出，希望继续实施企业承包制和财政包干体制。

经反复解疑释惑，他们同意实行分税。但提出了两个要求，一是基数问题，当时的方案是以1992年为基期，广东省提出要以1993年为基期，因为1993年全省经济和财政增长快；二是希望原有对企业的减免税政策保留几年，或者在取消后增加的税收几年内不参与体制分配，留在地方。后面这个要求中央作了让步, 同意5年内留给地方。

争议最大的是基数问题，时任财政部部长刘仲藜和我们工作班子都不同意以1993年为基期，主要原因是财政从未也不能以未发生的数字为基数，担心地方在数字上有不实动作，会产生极大的负面效应。

为缓解矛盾，我曾建议按照1993年1月至9月的实况（除以9乘以12）换算为全年数据。但为最大限度地争取地方对财税改革的支持，朱镕基同意了广东省的要求，把1993年的收入数作为基数。事后想来，我认为让基数、保改革的思路是正确的，具体方式的选择和代价的大小是有空间的，但难有客观尺度。

NBD：除中央与地方的关系，其他关系是如何沟通协商的？

刘克崮：对于税后利润是否还要上交财政的问题，我们的最初意见是应该交。方案新稿出来后，1993年8月初，在北戴河会议召开前一天，刘仲藜部长让我先去征求国家经贸委企业改革司司长蒋黔贵的意见。经贸委最关注的是“税后还贷”会否给企业的技改资金带来困难，要求改革方案兼顾企业的发展，鼓励企业产品创新，支持企业技术改造和设备更新，提高企业竞争力。

我向她（蒋黔贵）说明，方案一是进一步降低了税负，从原所得税率55%降到35%，又降到33%；二是取消“两金”（向企业征收的预算调节基金和能源交通基金）；三是落实财务制度，允许机器设备加速折旧和研发费用据实税前列支。反复沟通后，我们达成一致，方案调整为：保留企业交利原则，改革初期可以适当少交，确实困难的企业可以不交。在随后朱镕基同志召开的会议上作出了税后利润暂时不交的决定。

理顺中央与省级分配关系

NBD：分税制改革涉及各级政府，这项重大改革准备时间并不长。改革实施后效果如何？

刘克崮：由于准备时间确实太短，大家有许多担心，特别是对增值税的实际操作和1994年1月的财政收入状况心里不踏实。财政部领导最揪心的事，还是财政收入问题，是各部门最基本的支出能否得到保证。分管预算工作的时任财政部副部长项怀诚说，他是“忧心忡忡、寐不安席”。

1994年2月8日，当年1月份的财政收支报表显示收入277亿元，比上年同期增长106亿元，增长幅度超过60%。财政收入数据显示，1994年每个月的财政收入都比上年同期有所增长，全年增加了869亿元，比超高速增长的1993年还增长了20%，是以前历史上少有的，改革经受住了实践的检验。

NBD：您认为分税制改革最大的成就是什么？有哪些遗留问题仍未解决？

刘克崮：毫无疑问，分税制改革理顺规范并稳定了中央和地方的分配关系，调动了中央和地方的积极性，为地方间的有序竞争创造了基础条件。此外，分税制改革消除了企业所有制归属决定地方税收的弊端，引导地方政府着眼于搞好经济发展，加快基础设施建设，支持企业加快发展。

同时，分税制改革增强了国家财政实力和宏观调控能力，中央和地方财政收入快速增长。1993年到2007年，全国财政收入增长了10.8倍，年均增速19.3%，大大增强了国家财政实力。中央调控能力显著提高，对地方的财政转移支付快速增长，为中央调节地区间差异提供了有力支撑。

任何改革都不能解决所有问题。根据当时改革的情况，有些事没来得及做，比如省级以下的政府间分配关系。1994年的分税制改革主要解决了中央和省级政府之间的财政分配关系问题。对省以下的几级财政分配问题，财政部没有时间和精力深入研究，只给出了原则性、指导性意向，具体由各省自己定。当前财税改革仍在进行时，实践无止境，改革创新无止境。