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每经专访国家开发银行原副行长、首任财政部税政司司长刘克崮:分税理顺中央与省级关系 大大增强国家财政实力

每日经济新闻 2018-08-16 17:49:50

毫无疑问,分税制改革理顺规范并稳定了中央和地方的分配关系,调动了中央和地方的积极性,为地方间的有序竞争创造了基础条件。此外,分税制改革消除了企业所有制归属决定地方税收的弊端,引导地方政府着眼于搞好经济发展,加快基础设施建设,支持企业加快发展。

每经记者 张钟尹    每经编辑 贾运可    

1994年先后进行了多个领域的改革,其中最重要、难度最大的是财税改革。这场改革的亲历者之一刘克崮,自1990年进入财政部,先后任职财税体制改革司副司长和税政司司长,直接参与了1993年准备、1994年进行的财税体制改革。

近日,《每日经济新闻》记者在北京专访了刘克崮先生。回忆起这场24年前的重大改革,他对许多细节仍如数家珍。

刘克崮向记者介绍,当时财政部财税体制改革司组织的全国企业财务和税收普查资料,有力地支持了三项重大改革方案的测算工作。1993年改革高峰时使用的1992年的普查资料,记录的税收约占全国的80%,利润约占全国的98%。

当然,改革并非一帆风顺。1993年9月2日,决策层通过改革方案后,地方反应强烈。当年9月9日,时任国务院副总理朱镕基带队走访各地,先后去了17个省份,包括海南、广东等。除新疆外,刘克崮全程陪同调研交流。

作为这场载入史册的财税改革的亲历者,对于改革过程,刘克崮有怎样的感受?他是如何评价改革成果的?《每日经济新闻》记者(以下简称NBD)对其进行了专访。

刘克崮 图片来源:视频截图

理顺国家与企业的关系

NBD:能否整体介绍一下这轮改革的背景?

刘克崮:1992年之前,为适应经济体制转轨需要,以对地方和企业放权、让利、搞活为主线,形成了两个包干体制。一是企业承包制,涉及国家与企业的分配关系改革。二是财政包干制,涉及中央与地方的分配关系改革。

实行企业利润或(利税)上缴承包制,放权让利,增加了企业活力,加快了企业发展,但也有诸多负面作用。一是不够规范,不利于企业转换经营机制。二是不公平,不利于企业平等竞争。三是不稳定,不利于兼顾国家、企业和个人利益关系,调动三者积极性。

财政包干制,扩大了地方权力,增加了地方财力,激励了地方发展经济的热情,在改革初期的经济社会条件下发挥了积极作用。同时也有负面效应,一是不规范、不稳定。各省区具体包干形式没有统一标准。二是过度强化了地方利益,形成了地区间的市场分割,阻碍了全国统一大市场的形成。

此外,因地方减免税政策自主权过大,加上企业承包制的负面作用,导致财政收入占国内生产总值的比重逐年下降。在收入增量分配方面,中央在全国财政收入中的比重越来越低,严重弱化了中央的宏观调控能力。从上世纪80年代未到90年代初,就发生过中央财政向地方财政三次“借钱”的无奈之举。

NBD:为积极搞活企业,我国对国营企业实行了“税利分流”试点,当时效果如何?

刘克崮:1992年秋天中共十四大召开,明确“建立社会主义市场经济体制”的改革目标,对财税体制改革提出了要“统筹兼顾国家、集体、个人三者利益,理顺国家与企业、中央与地方的分配关系”两条主线,从而指明了相应的解决办法,即逐步实行“税利分流”和分税制,明确了财税改革的方向和任务。

目前我们谈到1994年的财税体制改革,大多人首先想到的是分税制,但其实在分税制改革前以及同时,我们已经进行了相关配套改革。比如,企业财务会计制度改革、国家和企业分配关系改革(税利分流)、工商税制改革等。

在“税利分流”方面,1988年,重庆市率先进行了试点。同年,湖南省益阳市、福建省厦门市也相继试点。

总体上看,“税利分流”将企业上交国家利润的方式分为所得税和税后利润两种不同形式,理顺了国家与企业的基本关系。同时,促进了企业所有权和经营权的分离,有利于企业转换经营机制,建立规范的企业制度,既增加了企业活力,又能提高企业的自我约束能力。

分权、分税、分机构

NBD:这项重大财税体制改革的筹备过程是怎样的?当时财政部做了哪些具体工作?

刘克崮:推动改革是在党的十四大之后,也就是1993年初开始酝酿。到了1993年5月份,中办、中财办召开宏观经济改革动员会,部署将进行的十多项大改革,重点包括财政、金融、外贸、国资等方面。

1993年5月,中共中央决定当年十四届三中全会的主题是讨论《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。随后,成立了相应的文件起草小组。

1993年6月,中办召集各有关部门开会,部署财税、金融、投资、外贸、外汇、企业、农村、社保等专题调研工作。财税方面,主要有国家与企业分配关系改革、分税制改革、工商税制改革和复式预算改革。

同时,财政部进行密集的调研以及一系列的准备工作,到了6月份,中央的文件就开始起草了,我们的调研结束。然后,我们在7月初提交了改革报告,涉及财政的主要是三块,包括税利分流、分税制以及税务局为主的税制改革。

在这个时期,国家体改委、财政部和世界银行在大连召开“中国宏观经济管理国际研讨会”,听取国际专家意见,应该说世行的专家对财税改革也有一定贡献。

7月中旬形成了国家与企业分配关系、工商税制和分税制改革三个初步方案,并在7月23日召开的全国财政工作会议上讨论通过。9月,中共中央政治局常委会通过财税改革方案,消息很快传播开来。

NBD:分税制改革作为1994年财税体制改革的核心,主要涉及哪些方面,有哪些具体内容?

刘克崮:分税制改革具体内容可以用六个词来概括:分权、分税、分机构;返还、挂钩、转移支付。前三个是改革的主体内容,后三个是辅助措施。

具体来说,“分权”定支出,是划分、明确中央和地方政府的事权,相应确定财政支出范围。

“分税”定收入,是按税种划分各自的财政收入范围,将全部税收划分为中央税、地方税以及中央与地方共享税。

“分机构”建体系,是将原来的一套税务机构分设为国税、地税两套税务机构,分别负责征收中央收入和地方收入,建立了相对独立的地方财税工作体系。

责编 贾运可

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