每经专访国家开发银行原副行长、首任财政部税政司司长刘克崮：分税理顺中央与省级关系 大大增强国家财政实力

每经记者 张钟尹    每经编辑 贾运可    

1994年先后进行了多个领域的改革，其中最重要、难度最大的是财税改革。这场改革的亲历者之一刘克崮，自1990年进入财政部，先后任职财税体制改革司副司长和税政司司长，直接参与了1993年准备、1994年进行的财税体制改革。

近日，《每日经济新闻》记者在北京专访了刘克崮先生。回忆起这场24年前的重大改革，他对许多细节仍如数家珍。

刘克崮向记者介绍，当时财政部财税体制改革司组织的全国企业财务和税收普查资料，有力地支持了三项重大改革方案的测算工作。1993年改革高峰时使用的1992年的普查资料，记录的税收约占全国的80%，利润约占全国的98%。

当然，改革并非一帆风顺。1993年9月2日，决策层通过改革方案后，地方反应强烈。当年9月9日，时任国务院副总理朱镕基带队走访各地，先后去了17个省份，包括海南、广东等。除新疆外，刘克崮全程陪同调研交流。

作为这场载入史册的财税改革的亲历者，对于改革过程，刘克崮有怎样的感受？他是如何评价改革成果的？《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）对其进行了专访。

刘克崮 图片来源：视频截图

理顺国家与企业的关系

NBD：能否整体介绍一下这轮改革的背景？

刘克崮：1992年之前，为适应经济体制转轨需要，以对地方和企业放权、让利、搞活为主线，形成了两个包干体制。一是企业承包制，涉及国家与企业的分配关系改革。二是财政包干制，涉及中央与地方的分配关系改革。

实行企业利润或（利税）上缴承包制，放权让利，增加了企业活力，加快了企业发展，但也有诸多负面作用。一是不够规范，不利于企业转换经营机制。二是不公平，不利于企业平等竞争。三是不稳定，不利于兼顾国家、企业和个人利益关系，调动三者积极性。

财政包干制，扩大了地方权力，增加了地方财力，激励了地方发展经济的热情，在改革初期的经济社会条件下发挥了积极作用。同时也有负面效应，一是不规范、不稳定。各省区具体包干形式没有统一标准。二是过度强化了地方利益，形成了地区间的市场分割，阻碍了全国统一大市场的形成。

此外，因地方减免税政策自主权过大，加上企业承包制的负面作用，导致财政收入占国内生产总值的比重逐年下降。在收入增量分配方面，中央在全国财政收入中的比重越来越低，严重弱化了中央的宏观调控能力。从上世纪80年代未到90年代初，就发生过中央财政向地方财政三次“借钱”的无奈之举。

NBD：为积极搞活企业，我国对国营企业实行了“税利分流”试点，当时效果如何？

刘克崮：1992年秋天中共十四大召开，明确“建立社会主义市场经济体制”的改革目标，对财税体制改革提出了要“统筹兼顾国家、集体、个人三者利益，理顺国家与企业、中央与地方的分配关系”两条主线，从而指明了相应的解决办法，即逐步实行“税利分流”和分税制，明确了财税改革的方向和任务。

目前我们谈到1994年的财税体制改革，大多人首先想到的是分税制，但其实在分税制改革前以及同时，我们已经进行了相关配套改革。比如，企业财务会计制度改革、国家和企业分配关系改革（税利分流）、工商税制改革等。

在“税利分流”方面，1988年，重庆市率先进行了试点。同年，湖南省益阳市、福建省厦门市也相继试点。

总体上看，“税利分流”将企业上交国家利润的方式分为所得税和税后利润两种不同形式，理顺了国家与企业的基本关系。同时，促进了企业所有权和经营权的分离，有利于企业转换经营机制，建立规范的企业制度，既增加了企业活力，又能提高企业的自我约束能力。

分权、分税、分机构

NBD：这项重大财税体制改革的筹备过程是怎样的？当时财政部做了哪些具体工作？

刘克崮：推动改革是在党的十四大之后，也就是1993年初开始酝酿。到了1993年5月份，中办、中财办召开宏观经济改革动员会，部署将进行的十多项大改革，重点包括财政、金融、外贸、国资等方面。

1993年5月，中共中央决定当年十四届三中全会的主题是讨论《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。随后，成立了相应的文件起草小组。

1993年6月，中办召集各有关部门开会，部署财税、金融、投资、外贸、外汇、企业、农村、社保等专题调研工作。财税方面，主要有国家与企业分配关系改革、分税制改革、工商税制改革和复式预算改革。

同时，财政部进行密集的调研以及一系列的准备工作，到了6月份，中央的文件就开始起草了，我们的调研结束。然后，我们在7月初提交了改革报告，涉及财政的主要是三块，包括税利分流、分税制以及税务局为主的税制改革。

在这个时期，国家体改委、财政部和世界银行在大连召开“中国宏观经济管理国际研讨会”，听取国际专家意见，应该说世行的专家对财税改革也有一定贡献。

7月中旬形成了国家与企业分配关系、工商税制和分税制改革三个初步方案，并在7月23日召开的全国财政工作会议上讨论通过。9月，中共中央政治局常委会通过财税改革方案，消息很快传播开来。

NBD：分税制改革作为1994年财税体制改革的核心，主要涉及哪些方面，有哪些具体内容？

刘克崮：分税制改革具体内容可以用六个词来概括：分权、分税、分机构；返还、挂钩、转移支付。前三个是改革的主体内容，后三个是辅助措施。

具体来说，“分权”定支出，是划分、明确中央和地方政府的事权，相应确定财政支出范围。

“分税”定收入，是按税种划分各自的财政收入范围，将全部税收划分为中央税、地方税以及中央与地方共享税。

“分机构”建体系，是将原来的一套税务机构分设为国税、地税两套税务机构，分别负责征收中央收入和地方收入，建立了相对独立的地方财税工作体系。