中国财政科学研究院院长刘尚希：防风险要从整体上把握 央地财政关系改革将加快

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2017年12月底召开的中央经济工作会议确定，今后三年要重点抓好决胜全面建成小康社会的三大攻坚战。其中，打好防范化解重大风险攻坚战更是被放在了首位。

如何理解当前我国面临的重大风险，如何做好对风险的管理工作？《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）就此专访了中国财政科学研究院院长刘尚希。

防范债务风险需划分责任

NBD：2017年以来，财政部对于防范地方政府债务风险、规范地方政府融资行为发了一系列文件。您认为如何理解当前的重大风险？风险在财政方面的体现是怎样的？

刘尚希：防范重大风险需要从整体上准确把握各个领域的风险，不能局限于一个部门、某一个环节的重大风险。比如说，财政、金融、经济这三个领域的风险是相互转化、相互穿透的，可以叠加放大。财政风险可以金融化，经济风险可以财政化，金融风险也可以财政化。所以我们不能以线性思维，固化地从各个领域去识别财政、经济、金融的风险。

从更大的范围来看，还有民生风险、生态环境风险，这五大风险是相互穿透、转化的，可能以不同的面目呈现出来。这五大风险一旦超出临界点，都会转化为公共风险。公共风险源于各个领域，一旦成型，就只能通过集体的力量共同行动才能去防范化解。可以说，公共风险是财政风险的源头，财政将是风险的最终承担者，变成政府的风险。

具体来说，财政风险并不能仅仅从财政的收支角度来看，也不能局限于地方政府债务风险这一个角度。

NBD：对于防范地方债务风险，财政部门做了许多工作，包括严控增量、规范地方政府融资行为等等，您认为该如何做好风险管理工作？

刘尚希：地方债务形成并快速增长有多方面原因，如与体制机制有关系，当前中央与地方事权与支出责任，划分得不是太清楚。其次，多年来对地方政府各方面的考核带来的财政压力，不得不通过各种方式的融资来缓解。此外，我国正处于城镇化过程中，地方政府基础设施建设任务很重，靠地方财政收入和转移支付都无法满足建设的需求。

要管理好地方债务风险，这包含了两个层次：一是体制机制的改革，也就是中央与地方、财政部门和其他政府部门之间的责权划分，尤其风险责任怎么样划分清楚；二是统筹协调，各政府部门之间不协调、没有统筹，也将产生风险。政府内部上下左右的统筹协调至关重要，这既可提高防范化解风险的有效性，也避免政府自造风险。

此外还要有效管控地方债务风险，要转变观念和思路，不能就债务论债务。从表面上看，债务风险来自于债务本身，似乎控制住了债务，就控制住了风险。顺着这个逻辑，债务成了风险的源头。其实，债务风险在于偿还能力，而偿还能力取决于债务使用，也就是说，债务使用是否提高了偿还能力，即地方未来的财源、税源是否扩大了。从本质上看，债务与地方发展是否形成良性循环，这才是控制风险的关键。

房地产税目前等待立法

NBD：财政部部长肖捷在解读十九大报告时指出，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。您此前也提及，目前来看事权划分改革进展不大，您对此如何看待？

刘尚希：央地财政关系方面下一步将会加快改革。需要强调的是，十八届三中全会明确了财政是国家治理的基础和重要支柱。财政运行的过程本身就是国家治理的过程。财政涉及到国家、企业、个人之间的利益，不论公共利益还是个人利益都与财政关联在一起。所以财政本身就是一个国家治理的问题。

事权、支出责任的划分是一个国家治理问题，不是一个简单的、财政方面的业务问题。从这点来看，事权、支出责任划分改革属于国家治理改革，是一项高位阶的改革，其难度是不言而喻的。这意味着这项改革的位置要上移，需要顶层设计、顶层协调、顶层推动。

NBD：在深化税收制度改革，健全地方税体系工作中，在以增值税等为主的间接税方面改革步伐较快，但在直接税方面，如个人所得税、房地产税目前停滞不前，您预计明年会看到哪些进展？

刘尚希：房地产税目前等待立法，这涉及到大家对房地产税的认识，以及房地产税与其他税种的联动。当草案开始征求意见，才意味着见到眉目。从起草方案到征求意见，再到正式出台，在一年之内是无法完成的。

同时，房地产税出台，其他税种可能要相对调整，比如交易环节税种是保留还是取消。中国这么大，各个地方差距也比较大，不能孤立地把这个税种推出来，要统筹考虑地方税问题。同时，房地产税立法的进展还要考虑到房地产市场的变化。

个税方面，个税改革方案已经研究了多年，分类与综合相结合的改革方向早就定了。舆论似乎最关注的是免征额，即俗称的起征点，这也引导政策老是调整起征点，而不是整体优化。下一步，改革应当注重个税的整体优化以及与其他税种的整体优化。

目前的方案也在不断优化之中，包括要考虑国际变化、国内社会的变化等因素。不过，综合与分类相结合的税改方向不会改变。个税改革方案是一个整体，很多问题如设置抵扣、起征点、税率和级距等都要综合起来考虑。