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宋国君:排污许可证不只是凭证 而是带有法律要求的文件

每日经济新闻 2014-12-24 00:59:10

在污染严重的今天,排污许可证步入改革关键期。排污许可证制度改革能否化解环境危机?建立完善的排污许可证制度还要多久?

每经编辑 每经记者 李彪 发自北京    

每经记者 李彪 发自北京

在环境污染日趋严峻的形势下,排污许可证步入改革关键期。

日前,环保部公布了《排污许可证管理暂行办法》(以下简称《办法》)征求意见稿。经济新常态下的环境保护将面临全面“升级”,作为环境保护的重要手段,排污许可证制度改革格外引人注目。

排污许可证制度改革能否化解环境危机?建立完善的排污许可证制度还要多久?带着这些问题,《每日经济新闻》记者(以下简称NBD)专访了中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长宋国君。

排污许可证应带有法律要求

NBD:《排污许可证管理暂行办法》预计将于明年初执行,您对征求意见稿有何看法?

宋国君:这个办法主要有三个问题:一是对排污许可证的定义有问题;二是规定不够专业;三是规定不够详细。

根据《办法》规定“本办法所称排污许可证,是指环境保护主管部门根据排污单位的申请,核发的准予其在生产经营过程中排放污染物的凭证”。可是,排污许可证不应该只是凭证,而应该是一份带有法律要求的文件。

在理论基础层面,环保法律是分开设立,而部门规章需要基于法律,否则就否定了顶层设计。在实际操作层面,空气和水的治理技术完全不同,一个人如果需要同时核查空气和水污染许可证的执行情况,需要同时掌握多个专业知识,将降低专业化程度。

《办法》的内容较为粗略,很多细节问题没有讲清楚,容易让人困惑,增加了执行和监察层面的难度,降低了可操作性。

NBD:您对《办法》的规定有哪些具体的建议呢?

宋国君:第一点,也是最重要的是修改定义,这是本质的问题,明确排污许可证是有详细法律规定的文件。比如我国台湾地区的排污许可证在名称后面加上“文件”二字,具体的表述形式为:排污许可证 (文件)。我认为他们对排污许可证定义的理解是正确的。

第二是专业化,比如有《大气污染防治法》、《水污染防治法》等,与之对应的,也应该有大气排污许可证、水排污许可证等,分开规定可以使管理趋于专业化,降低管理成本。不仅空气和水的规定要分开,对水排污的规定甚至需要进一步细分为地表水和地下水,空气污染源也可以进一步细分为固定源、移动源和面源。

第三是需要细化,第一步,排污许可证对执行过程中的要求以及后期监测的内容要有明确的规定;第二步,企业需要按照要求提供证据,证明自己遵守了这些要求;第三步,环保部门要核查这些证据。排污许可证就是需要把上述内容以法规的形式,详细写出来,有关部门就可以按照这个办法执行许可证。

中国排污权交易市场尚未形成

NBD:近日,上海召开了排污权交易和总量减排工作会议,您认为这对《办法》的最后内容又会产生怎样的影响?

宋国君:离开排污许可证而进行排污权交易就像在沙滩上建大厦,我认为,这样的排污权交易数据,不会对《办法》的内容产生大的影响。

排污权看不到也摸不到,实际上只是一种信用,而这个信用的基础是信任,企业只有相信减排额是准确的,初始额度的分配是公平的,才会愿意交易。要证明这些数据是准确的,就需要用到许可证的方式,难以想象没有排污许可证而有交易。

此前所谓的排污许可证中,我认为山西省做的已经是中国最好的许可证之一了,但是它上面标注的数据依然不能让人信服,因为缺乏依据。在研究中,我们可以假定有许可证进而研究排污权交易,但在实践中,却不能越过许可证而交易。就算有交易,成交额也太小了,目前,在中国没有排污权交易所是赚钱的,因为还没有形成真正的市场。

NBD:据您了解,国外在排污许可证管理方面做到了什么程度,有哪些经验可以借鉴?

宋国君:美国的排污许可证管理比较先进,守法有证据,执法有依据,这些归根结底是其排污许可证文件规定详细、专业、具有可操作性。

美国加州区域水质控制局洛杉矶分局的排污许可证就有127页之多,其中的要求、数据、责任人的规定非常详细和具体。

这些经验我们可以百分之百地借鉴,我国台湾地区通过学习美国的许可证制度,很快走上正轨,实施效果也很好。借用台湾一位老专家的话:“在执行排污许可证的第一年,才发现执行之前的数据都是垃圾,在执行了三四年之后,才发现执行第一年数据也是垃圾。但是我们在慢慢进步。”

回头看,1948年美国的空气排污许可证也不过只有一页纸,他们也是慢慢在实践中摸索出来的。对于我们来说,已经有了这些经验可供借鉴,就不应该再从一页纸开始了,做不了120页那么多,我们可以先做20页,但是方向要对,有了一定的基础,再在这个基础上修改完善。

改革核心是改变认识

NBD:您认为我国排污许可证制度改革的核心应该在哪里?要建立完善的排污许可证制度,还有多远的路要走?

宋国君:改革的核心是认识的改变。首先要把许可证变成法规,如果继续定义为凭证,就没有本质的变化。然后规定要专业化、细化、增强可操作性,这样做不一定马上会有显著的效果,但是能帮助我们走上正轨。方向正确了,后面的路就好走了。

环境压力迫在眉睫,这是排污许可证制度改革的一个关键节点,对我们来说,是一个很好的机会,但是如果《办法》没有作出实质性的改变,就可能抓不住这个机会。要知道,一个办法发布后,在短时间内很难再做修订,那么至少有几年的时间这项工作都无法向前推进,我们能做的只能是以提意见的方式继续呼吁,这项工作,任重而道远。

(实习生王微对本文亦有贡献)

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