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以财税改革促地方债“自治”

每日经济新闻 2014-10-08 02:00:38

如何化解地方债务风险?日前,国务院办公厅下发《关于加强地方政府性债务管理的意见》提出,赋予地方政府依法适度举债融资权限,加快建立规范的地方政府举债融资机制。

每经编辑 谭浩俊    

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◎谭浩俊

如何化解地方债务风险,避免地方债务对经济社会发展带来冲击与影响,已成为当前及今后一段时间经济工作不可忽视的重要内容。日前,国务院办公厅下发《关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称《意见》)提出,赋予地方政府依法适度举债融资权限,加快建立规范的地方政府举债融资机制。

《意见》最受关注的一点,是对债务的责任提出十分明确的要求。《意见》要求,明确政府和企业的责任,政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还,切实做到谁借谁还、风险自担。也就是说,不仅政府与企业在债务问题上必须责任十分明确,地方政府与中央政府在债务问题上,责任也十分明确。今后,地方政府再也不能抱有只顾举债、不想还债的侥幸心理了。还债主体不明确、责任不落实的问题,也将随着《意见》的出台而得到解决。

现在的问题是,如果财税体制改革步伐不加快,不合理的分配机制不调整,仅仅依靠《意见》很难约束地方政府的负债行为。尤其是偿还机制,更是很难真正建立起来。没有规范的负债行为和有序的偿还机制,地方债务也就会继续处于失控的状态。特别是政府平台公司的债务,最终都会变成政府的负担。要想让地方真正在债务问题上 “自治”、真正承担起责任,就必须加大财税改革力度、加快财税改革步伐。

1994年推行的分税制改革,从总体上讲,对增强中央政府的调控能力发挥了十分重要的作用,中央财政收入占全部财政收入的比重也有了大幅提高。但由于这项制度在设计过程中,只强调了当时财政分配工作的需要,而忽视了发展过程中的变化,只是静态地设计制度,没有动态地建立机制,导致政策在执行中的漏洞和问题随之出现。在此后制度的执行过程中,中央将许多应由中央财政承担的事权,全部下放给地方,而财权则没有同步下放,使得地方本就比较拮据的财政,更加难以应付。这就形成了财权持续向上收、事权持续向下放的格局,地方如果不靠举债和 “土地财政”,别说建设,连正常运转可能也难以保证。

这就是财税体制给地方债务快速形成搭建的平台,也是为地方政府大搞“土地财政”、大肆负债提供的巨大空间。如果没有体制和机制方面留下的漏洞,地方政府要想这样负债是很难的。

正因如此,在如何规范地方负债行为、控制负债规模、约束负债冲动问题上,除了戴紧箍,还要给地方足够的生存空间和运行通道,让地方能够“自治”得起来。否则,《意见》就会成为一纸空文。

财权与事权相匹配的财税体制,是地方债务“自治”最紧迫、最重要的问题。在财权的分配方面,中央应当充分考虑地方实际,给地方更多地让利,尽可能地多给一些财权。在事权方面,则应当从财税体制改革确定之日起,就有明确的界定,并确保以后再出现事权上划或下划的现象,必须同步上划或下划财权,且必须建立动态机制,而不是现在的一次性上划或下划财权。

要实现这样的转变,从中央来看,对地方政府的负债行为,必须建立严格的考核、评价和奖惩机制,凡是做得好的地方,要给予相应的专项基金奖励。反之则应当予以严惩,以确保地方不敢再盲目和擅自负债。

按照目前不少地方的经济实力和偿债能力,早已失去了维持债务平衡、保持社会稳定的条件。在这样的情况下,如果再任凭地方无序举债,将十分危险。中央下发加强地方债务管理的文件非常及时。但更需要做的,就是加快财税体制改革步伐,从源头上解决地方只举债、不偿债,只花钱、不还钱,只看眼前、不顾长远的问题。

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