张茉楠：中国式财政分权的风险逻辑

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◎张茉楠 （国家信息中心预测部世界经济研究室副主任）

中国的经济体制改革，实际上是一个分权的过程。一方面，通过市场化，政府逐步退出竞争性领域，使其资源配置主要由价格和竞争机制实现；另一方面，在政府体制内部，中央逐步向地方放权，无论是早期的财政包干制，还是后来的分税制，都使地方拥有一定程度的自主权。

但是这种分权还只是局部的分权，或者说是一种不彻底的分权改革。首先，中国式财政分权并没有赋予地方独立的税权。其次，中国式财政分权没有在地方层次上形成水平制衡，这就意味着中国式财政分权，并不是在一个公共财政的架构下进行的分权，而仅仅是在一个等级管理体系中的权力划分。

回顾改革开放30多年来政府财政体制变迁历程，政府财政管理体制，是处理中央政府与地方政府之间以及地方各级政府间财政分配关系的一项基本制度，其核心问题是明确各级政府之间支出责任和收入划分。

改革开放30多年来，地方财政收支经历了由"盈余剪刀"向"赤字剪刀"的转变。1994年是中国经济改革分水岭，出台了很多重大政策，经济也随之发生了一些结构性变化。1994年的分税制改革清晰地界定了中央和地方政府的税基和税收分成比例，影响深远。

1994年税制改革以来，中央和地方政府的"财政收支倒挂"现象比较严重，特别是在"GDP增长竞标赛"与过度竞争背景下，地方政府纷纷寻找其他财源以弥补收支失衡，因此，土地财政成为地方财政的普遍模式，预算约束软化问题日益严重。

2008年金融危机以来，以地方政府为主导的投资扩张，使得对资金有饥渴症的地方政府通过表外贷款、银行间债务融资等形式与其对接，大量资金流向地方融资平台、房地产贷款，这样一方面导致了包括政府、企业以及金融机构在内的所有部门负债率大幅上升，资产负债表出现了明显恶化；另一方面，大量增量资金投向投资驱动型领域，造成了普遍性的结构性产能过剩，也导致了投资效率和资源配置效率的大幅降低，以及财政资源的错配。

未来必须从导致这些问题的根源入手，以化解潜在风险。下一步应以推动财政分权改革为重点。所谓财政分权是指中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。中国需要重新调整中央地方财权事权分配，逐渐改变以地方政府融资平台为主体，以土地储备作为抵押支持，以银行信贷作为主要资金来源的地方政府融资模式，开辟地方政府新的财源来取代土地财政。更加具有挑战性的是要逐步建立全口径财政预算，由各级人大审批包括一般财政预算、政府性基金预算、完整的国有企业资本经营预算在内的公共预算。

只有这样，才可能真正解决在中国式的财政分权体制和地方竞争体制双重背景下、所导致的存量资产配置扭曲和效率低下的深层次问题。

更进一步分析，中国财政与金融风险有着极为紧密的逻辑关系：因为中央和地方政府之间的财权博弈，直接影响到两者间的对金融资源的博弈。从地方政府的角度来讲，地方财政不能通过无限制地拨款来支持地方国有企业，只好从其他渠道为国有企业展开对资金资源的争夺。各地方政府纷纷将注意力转向金融资源，尤其是银行体系信贷资源的控制上来，这必然会造成金融部门不良贷款率的攀升和资金配置效率的下降。

毋庸置疑，利率市场化将成为影响中国经济金融格局的最重要因素之一，但真正意义上的利率市场化，绝不仅仅是放开利率管制那么简单。当前，政府对金融资源的垄断，使得整个金融市场分化和畸形利率市场化改革的核心在于，要打破政府对金融资源的过度垄断，向市场真正放权。如果政府不能主动放弃自己的支配力，市场力量就难有发挥的空间。

由于存在以中央政府信用作为担保的隐性担保机制，随着金融管制的进一步放松，包括银行理财、银信合作等规避利率管制的金融工具被大量创设出来，起到了绕开利率管制、信贷控制的作用。

这样，一些政府担保之下的杠杆率极高的 "风险资产"，很可能不但没有为高风险支付高溢价，反而享受了"无风险资产"的高信用和低成本。大量的资金还可能继续投向与政府相关的项目和资金回报率高的领域，金融资源的错配局面并不会因贷款利率放开而根本性改变，实体企业特别是中小企业融资可能依旧会非常困难。

就国际经验而言，在成熟市场经济国家，利率市场化是 "价高者得"，而如果中国不能真正向市场让渡对金融资源的配置权，中国利率市场化就可能变成 "权重者得"。从这个意义上来说，利率市场化，实际上是对政府放权的倒逼。

因此，中国必须解决财政分权和金融分权不彻底所带来的风险累积，中国新一轮分权式改革势在必行。