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铁路改革不能再拖了

2011-12-27 01:23:32

地方官员“跑部钱进”的动力,根子在于中央各部的计划和投资审批权。

每经编辑 邓聿文    

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邓聿文

12月25日,有两条关于铁路的新闻上了各大网站的首页:一条是铁道部长盛光祖在全国铁路工作会议上表示,明年将试水政企分开,加快铁道部职能转变;另一条是地方官员密集拜会铁道部,请求保留铁路建设项目。这两条新闻出现在同一天 ,让人格外感觉到铁路改革的重要和紧迫。

地方官员之所以在中央经济工作会议结束后密集拜会铁道部,一大背景是明年的铁路建设投资同比减少了2000亿元,减幅达到1/3以上,这对很多指望铁路建设拉动地方GDP增长的省份来说,不可谓不是一个坏消息。众所周知,金融危机以来,中国GDP保持较快增长的一个重要因素是加大了固定资产投资,尤其是铁路投资出现了大跃进,众多地方纷纷伸手要铁路项目,但“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故后,国务院作出了压缩铁路建设投资规模的决定。由于铁路建设的具体规划权掌握在铁道部,因此,努力游说铁道部,保留本地铁路建设项目,就成了很多地方官员的一项重要任务。由此可见,地方官员“跑部钱进”的动力,根子在于中央各部的计划和投资审批权。

不过,相对于其他部委,铁道部还拥有本属于市场主体的很多权力,如调度权和铁路收入的统收统支权。如果说,计划和投资审批权过大是中国各部门具有的通病的话,那么,铁道部还是一个高度政企不分的行政垄断企业。换言之,铁道部是将行政管理权和市场经营权合二为一的这么一个机构。这在中国的各大部委中,相当罕见。

上述两种权力都需要改革。但与计划和投资审批权相比,政企不分的问题尤需要优先解决。因为这种政企合一的体制必然会导致政府与企业间的权责边界不清,造成铁路投资体制单一,社会资本难以进入其中,行业内不存在相互竞争,企业普遍缺乏提高效率、降低成本、技术进步和创新的动力等问题。这也就是盛光祖为什么要再三强调转变铁道部职能的原因。

当然,如何改是另一问题,但不能不改。鉴于铁路所具有的自然垄断性质和对国计民生的重要性,不宜用一般国企改革思路去改革铁路体制,但一个简单的道理是,国家给予铁路垄断地位,乃出于公益性的考虑,不是让它与民争利的。因此,不管铁路具体的改革如何进行,打破政企合一、政资合一的体制这个方向不能动摇。

要打破铁路系统长期形成的行政性垄断,铁道部首先须与各铁路局、铁路公司脱钩,并将行政管理和资本管理分开,成为纯粹的监管部门,同时让后者真正成为一个独立的行使企业决策和资源配置的法人。只有这样,地方铁路局、铁路公司作为铁路企业才有动力引入社会资本,改造为多元主体共同出资的股份公司,并建立现代企业制度,完善公司治理结构。而有了独立的资本管理,铁道部也可以专司市场准入、技术、安全性标准等监管,提高铁路的服务水平。

像其他改革一样,中国铁路的改革,并不缺大的思路和方向,缺少的是改革的勇气和决心。现在铁道部提出明年试水政企分开,虽然还仅仅是“试水”,但总算触及实质性问题,因而值得期待。

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