从政府到市场 海外城市更新殊途同归

每经编辑 舒曼曼    

每经记者 舒曼曼 每经编辑 曾健辉

在城市化进程中，许多国家和地区都经历了从造城到有机更新的过程，其核心是对存量资源的整合和挖掘，转变现有的粗放模式为集约发展模式，为城市经济发展寻求新的空间。《每日经济新闻》记者梳理发现，虽然城市更新的核心都是挖掘存量，通过重建、重整和维护三种方式使城市面目焕然一新，但各个国家的路径却不尽相同。

链家研究院院长杨现领告诉《每日经济新闻》记者，城市发展已经提出了新的更大要求，中国房地产发展进入了运营时代。从日本城市更新的模式来看，通过对存量土地、存量住宅的再开发，建立可循环再生的住房供应体系，改变目前新增土地开发为主导的单一新房供应模式值得研究。 

政府主导转向市场主导

发达国家的大规模旧城改造始于20世纪40年代末，随着二战后经济的复苏与发展，旧城改造被提上议事日程。英国、美国、日本、德国和荷兰等国家在城市更新的理论和实践方面都有较多的积累，并形成了在城市物质环境改善基础上，注重引导政府、社会资源和公众参与，从而提高土地利用价值，缓解城市衰退的办法。

作为最早开始城市化的国家之一，英国的城市更新始于20世纪30年代。早期的城市更新由政府主导，政府及公共部门的拨款补助为主要资金来源。随后，政府和城市开发公司设立企业区，通过优惠政策鼓励私人投资，并把投资从富裕地区引入旧城区的开发与建设中。城市更新由政府操控的“自上而下”的方式过渡到“自下而上”的“社区规划”方式。

而美国则是“自上而下”的开展，通过国会立法制定全国统一的规划、政策及标准，确定更新运动的重点及联邦拨款额度，并统一指导和审核更新规划。美国的城市更新实施更加强调地方性，充分考虑不同城市的更新需求，由地方政府来提出和确定具体的更新项目。

据中国土地勘测规划院的研究，欧美国家城市更新的实施主体基本上都经历了从中央、地方政府为主，到政府与私人投资者合作，再到政府、私人部门和地方团体三方共同进行和控制城市更新开发的过程。 

一半新房来自城市更新

对于我国的城市更新，全国房地产商会联盟主席顾云昌告诉《每日经济新闻》记者，城市更新必须发挥市场作用，深圳的城市更新模式就是市场化配置，但目前依然处于初级阶段。

日本在城市更新方面实施得比较早，并创造出许多成功的案例。杨现领告诉《每日经济新闻》记者，目前日本主要有两点可供借鉴：首先是通过存量再开发，建立可循环再生的住房体系；其次通过税收、金融等手段，鼓励专业的房屋运营管理机构参与一线城市的老旧小区改造，通过加电梯，做绿化等方式让房屋再生，提升可居性。数据显示，日本1.2万亿元（以人民币计）的新房市场里面，接近一半来自于城市更新。

顾云昌也强调，城市更新要以可持续发展的理念推进新型城镇化，要探索资产运营＋资本运作的模式。

实际上，日本城市更新主体是公共团体，也包括地方政府等；另一类是原业主团体，包括原业主个人（原业主人数未达5人）和都市更新会、都市更新公司。而开发商并不是法定的实施主体，需要引入开发商的资金和技术及运作能力，以合作伙伴的形式引入。

以日本至今规模最大的都市再开发项目六本木地区的改造为例，六本木地区的改造开发、规划及建设周期长达17年，其中前期开发、规划、设计及与拆迁户沟通长达14年。

中国指数研究院在《城市更新：让城市更优雅的成长》一文中提到，六本木改造过程中，公共部门与私人部门分工明确。整个改造过程中耗费4700亿日元，通过这个综合项目，东京中城与周围街区形成了具有文化氛围区域性的六本木艺术三角区。