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这是再造一个“新广州”的黄金机会?

每日经济新闻 2022-06-15 23:22:49

有此次新政加持,蓄势待飞的南沙,能否让广州打破“天花板”,真正实现十年前的“夙愿”,迎接“新生”?

每经记者 杨弃非    每经编辑 刘艳美

  
图片来源:摄图网_502363891
 

2011年,国家“十二五”规划纲要出炉,深圳前海、广州南沙、珠海横琴开发被写入其中。这被视为“三颗重要的棋子”,是“未来广东转型升级的三大重要平台”。

一个“以南沙新区开发为突破口,再造一个新广州”的畅想,也随即提出。

十年过去,横琴、前海在去年相继迎来“升格”,徒留广州等待一个机会。

就在6月14日,国务院正式公布《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》。这意味着,广东三大平台均拥有了“专项方案”,而比起横琴之于珠海、前海之于深圳,南沙对于广州的重要意义,也被再度坐实。

南沙对广州有多重要?早在几年前,中国城市经济专家委员会副主任宋丁曾断言,“南沙将是广州经济再次超过深圳的关键”,因为南沙能够以更大的体量优势,为广州聚集更多高端科研资源“开闸蓄水”。

但同时,外界对南沙的发展不乏质疑,缺乏足够有亮点的创新举措、没能更大程度承接发展红利,让南沙在“三角格局”中略显逊色。

有此次新政加持,蓄势待飞的南沙,能否让广州打破“天花板”,真正实现十年前的“夙愿”,迎接“新生”?

方向

从广州中心城区向南大约50公里,就到了南沙区政府所在地。这个距离大约与其到深圳的直线距离相近,略近于到珠海的60公里。南沙在大湾区中地理几何中心的形象,由此浮出水面。

南沙区位示意图图片来源:e南沙网站
 

但同样,因偏居于广州最南端的地理位置,遥远,通常是南沙留给广州人的第一印象。

此种关系下,最早看中南沙的并非广州。根据广东省情网记载,上世纪90年代初,香港著名实业家霍英东率先与当时的番禺县合作,开发南沙东部。1990年,南沙被广东省、广州市确定为对外开放区域和重点开发区,成立南沙经济区管委会。自此,广州开始书写南沙历史。

由于南沙的生态敏感性和在大湾区内的特殊位置,广州向南之路几经波折。

最早以临港工业和物流业为主的南沙,曾在广州“适度重型化”浪潮下开始布局重化工业,但又因环评方面问题开启搬迁;此后,现代服务业成为南沙的新重点。2011年,由中国社科院参与的“南沙发展战略规划”启动,将南沙定位为下一个“香港”;随后,南沙先后获批国家级新区、自贸试验区,并被广州定位为城市副中心。

但关于南沙发展力度不够的声音时有出现。

从数据上看,南沙近年经济增速多次领跑全市。2021年,南沙GDP首次突破2000亿元,达到2131.61亿元,同比增长9.6%,增速位列广州第二。不过,8.3%的两年平均增长率,在广州11个市辖区中仍然占据榜首。但从绝对值来看,南沙GDP在广州各区中仅排在第7位,是第一名天河区经济体量的1/3左右。

在宋丁看来,总体来看,广州的发展重心仍放在市区,传统“老三区”发展密度不断增长,广州向东选择在紧邻的黄埔区发力,相比之下,南下动力略显不足。

一些细节也常被作为佐证。城叔询问一位经常往返于中心城区与南沙区的当地市民,唯一一条慢速、小容量的地铁成为其出行的最大障碍。在他看来,尽管广州对南沙投入大量基础设施,也将快速地铁纳入规划,但迄今尚未兑现。

南沙在政策创新上,更明显慢于珠海的横琴和深圳的前海。

去年,《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》相继出炉,曾有人提问,为何没有南沙?时任中国国际经济交流中心产业规划部部长王福强指出,这与南沙距港澳均有一定距离的区位有关,也与广州市的整体协调有关系。

在不久前广东省第十三次党代会提出“着力打造环珠江口100公里‘黄金内湾’”后,面对已领先一步的横琴和前海,“南沙方案”终于姗姗来迟。

图片来源:深圳卫视

但与之前两份方案相比,晚一步出炉的“南沙方案”,似乎并没能拿出更强有力的政策。在中山大学岭南学院经济系教授林江看来,与深圳、珠海两个经济特区相比,广州在发展南沙上不可避免地更加“四平八稳”。

步调

早在十年前就曾拿出一份靓丽的规划,广州对南沙的布局不能说不早。但十年过去,南沙并没能像横琴和前海一样蜕变,“新广州”的构想似乎已被束之高阁。

论及原因,区位的尴尬难以回避。如宋丁所说,南沙一面被国家层面赋予颇具分量的政策,一面又不得不面对在广州内部边缘的位置,即便有了广州副中心的定位,但仍难以匹配南沙迈向更高级别发展的目标。在拉扯之下,南沙难以充分发挥出一系列政策的效果。

广州行政区划图图片来源:自然资源部网站

不止如此,林江指出,与南沙相比,前海和横琴都十分善于寻求突破。

比如,早在2011年《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例(草案)》中,前海就独创性对境外高端人才和目录内企业所得税率设置15%的上限,并被视为前海最大的优势。直到2020年的《海南自由贸易港建设总体方案》,“双15%”税率政策才被海南采用。

横琴则有一张绝无仅有的“对澳合作”牌。早在2019年,广东省政府工作报告就曾率先部署,将“创新横琴分线管理制度”纳入自贸区新一轮制度创新探索中。此后,在海南、横琴后续相关规划中,这种“一线基本放开、二线高效管住”的“境内关外”管理模式逐渐成形。

在林江看来,与天生就自带制度创新基因的经济特区相比,广州没能在南沙进行太多有突出亮点的创新探索,相反,南沙更多是在一步一步、脚踏实地地谋求发展。

这种“谨慎”态度的体现是多方面的。以交通为例,林江认为,南沙并没有第一时间开通快速地铁,除政策因素外,也可能考虑到由于通勤人数不足带来的经济性问题。事实上,直到2020年,南沙的“人气”仍远远不足。

数据显示,南沙区内当年就业人口约23万人,集中于制造业、学历偏低,而要达到200万人,才算是综合平衡的市区。

图片来源:广州市统计局
 

“这是一个鸡生蛋还是蛋生鸡的问题。”林江分析,对于南沙而言,或许尚未找到一个合适的发展策略。

而若将视角上升,置于整个广州来观察就能发现,南沙的问题恰是广州的缩影。

近年来,广州一直以一种“被超越者”的姿态示人:不仅GDP被深圳反超,与重庆处于超越和被超越的胶着状态,且“一线城市”的地位,也被质疑将被杭州等城市取代。

在一次又一次的审视中,广州愈加被贴上“缺乏创新”的标签——如广东省社科院区域与企业竞争力研究中心原主任丁力总结,广州近些年愈加保守,甚至“对改革正渐渐失去兴趣”。

一个具有政策优势的南沙不仅未能挽救广州,反而成为广州的一面镜子。广州在新产业招商上一度不及深圳,在南沙就可见一斑:面对前海更有竞争力的支持政策,南沙显得相形见绌。

亦步亦趋的南沙,亦如反复被超越的广州。一场已经被广州强调十年有余的变革,或许也需要从南沙开始。

格局

南沙也并非没有优势。在林江看来,与面积仅100余平方公里的前海相比,南沙面积约800平方公里,难以如前海一般迅速起势。从某种意义上说,精细规划、谋定后动,更适合南沙的体量——让南沙一次性成型不太现实,短期内也不容易见成效,但好处是可塑性大,相较之下有更大的发展空间。

图片来源:新华社
 

要实现这一点,也需要站在更高的格局上来思考南沙,谋略广州。

广东省体制改革研究会执行会长彭澎指出,虽然“南沙方案”政策创新程度略逊色于横琴、前海,但定位更高,强调面向世界,且立足整个大湾区。

一个原因同样来自“地理中心”的位置。彭澎认为,南沙面积大、且从位置上看与湾区其他城市联系性更强,在基础设施、城市功能、产业发展、社会枢纽等方面,可以发挥更强的辐射力。

而与横琴、前海各自与澳门、香港对接不同,南沙将港澳均“揽入怀中”。

林江指出,这一方面是对于缺乏与港澳近距离对接渠道的一种解法,另一方面也是劣势变优势,“大湾区的关键词是融合发展”,也需要广州采取这种平衡的做法。

此前王福强在接受采访时曾进一步分析三者发展方向时指出,前海着重于港澳进行现代服务业合作;横琴重点支持澳门发展四类产业,并作为澳门产业、生活的可拓展空间;南沙则是面向世界的开放平台,特别是在规则衔接、机制对接方面,培育形成一个代表中国最高开放水平的国际合作平台。

对于南沙乃至广州而言,这也是一次弥补创新“缺课”的机会。

纵观“南沙方案”,“打造规则衔接机制对接高地”被单独列为一章,颇具亮点。比如,对于金融层面,方案提出将积极支持南沙参与粤港澳大湾区保险服务中心设立、并将加快研究按程序在南沙设立粤港澳大湾区国际商业银行;对于公共服务和社会管理层面,方案还将推动粤港澳三地加强社会保障衔接。

一系列具体安排,反过来也对南沙提出了更高要求。如林江所言,要推动规则衔接,首先推动南沙自身政府治理机制的理顺及创新,使更多政策在南沙找到生根之处。

对于广州而言,则需要进一步推动产业结构调整。第一个问题,就是如何向南。

宋丁提及广东新机场的建设。在他看来,与靠北的白云机场相比,新机场位于佛山,更偏向广州的南侧,与南沙距离更近。与“全覆盖”的白云机场相比,新机场在进行差异化定位时,不妨围绕南沙的商务产业链展开,“向产业高端走,与南沙配套”。

“我觉得广州要有一个战略理念,‘大交通’要往南拉、产业中心也要往南沙拉。这样才能进入到黄金内湾。”宋丁指出,在新一轮国家经济发展下,要有一些新的空间表达。如果广州再不行动,“失去的不只是黄金内湾,失去的还是黄金机会”。

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