每经热评｜城市群、都市圈规划接连出台，有何深意？

每经特约评论员 陈宪

20世纪80年代以来，区域一体化是最具活力的经济现象之一，也是当今世界经济发展的一个重要特征。区域一体化，既发生在主权国家之间，也发生在主权国家内部。在主权国家之间，自由贸易区（FTA）是最具代表性的一体化制度安排。在主权国家内部，城市群、都市圈是区域一体化的平台或枢纽。城市群、都市圈的形成，意味着它们已经逐步取代单一型城市，成为国家或区域参与全球竞争与合作的空间地域单元。

2014年发布的《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》，首次将城市群发展的课题提上议事日程，要求“优化提升东部地区城市群、培育发展中西部地区城市群、建立城市群发展协调机制”。“十三五”规划提出建设19个城市群。2015年以来，在这19个城市群中，先后有京津冀、珠三角（粤港澳大湾区）、长三角和成渝四个城市群发展上升为国家战略，先后由党中央、国务院发布它们的发展规划纲要。今年以来，国务院先后批复《长江中游城市群发展“十四五”实施方案》和《北部湾城市群建设“十四五”实施方案》。可以预期，后续还将有条件成熟的城市群出台相关的发展规划或实施方案，经过一个时期的建设，亦将上升为区域发展的国家战略。

2019年初，国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（以下简称《指导意见》）。这是中央政府第一个有关都市圈发展的重要文件，对区域一体化的集群形态和空间布局作了更加科学的具体阐述。2021年，国家发改委先后批复南京、福州和成都都市圈发展规划。2022年以来，国家发改委已批复《长株潭都市圈发展规划》和《西安都市圈发展规划》。据悉，国家发改委今年还将批复多个都市圈发展规划。

《指导意见》分别定义城市群和都市圈，同时阐述了二者的关系：“城市群是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”可见，城市群和都市圈存在空间范围的差异，城市群内部一般有两个及以上都市圈，如长江中游城市群有武汉都市圈和长株潭都市圈。由于空间范围的差异，二者的规划目标和建设任务各有侧重；二者的交通连接方式不同。城市群以高铁和城铁为主，城市间一般两小时以内可达；都市圈则以地铁（轨道交通）为主，即1小时通勤圈。区域一体化有着自身的演化逻辑，因势利导的规划建设和制度安排有利于都市圈、城市群的健康发展。

经验表明，区域一体化演变发展从城镇、城市到大城市，再到中心城市、都市圈和城市群。中心城市向外空间扩展形成都市圈，这些都市圈之间再形成城市群。以发达国家为例。它们通常以大都市区即都市圈作为经济区统计单元，然后进一步向城市群或巨型城市区域发展。在区域一体化发展进程中，都市圈和城市群是同时存在，并互相交融、相互作用的。但有一点应该是确定的，都市圈是城市群发展的基础。如果没有都市圈的率先发展，没有发育成熟的都市圈，城市群无法形成，也发展不起来。所以，在区域一体化的空间结构中，都市圈既是基础，又是核心，是科技创新策源，新兴产业集聚，公共政策协同，生态和社会治理，以及基本公共服务均等化的现实载体。随着城镇化和区域一体化水平的日益提高，我国各大区域板块的城市群和都市圈都将在演化中形成新的组合，城市群和都市圈的数量有望增加，发展质量将显著提高。

城市群、都市圈对于经济增长和社会发展的作用，主要通过三个效应得以实现。

首先是规模效应。城市群和都市圈是不同规模的区域集群。城市群包括两个及以上都市圈，都市圈则由若干不同规模的城市组成。城市群和都市圈有着多个中心或圈层，集聚着创新集群、产业集群、商务集群和商业集群等，将产生多方面的“1+1大于2”的规模效应，有利于群内或圈内的经济增长，并辐射周边地区，形成新的分工体系和产业体系，促进更大范围的经济社会发展。

其次是集聚效应。经济增长都有一个通过要素和产业集聚，进而生成新动力的过程。中心城市作为都市圈和城市群的极核，在早期阶段，它与周边地区要素和产业的关系，以集聚、吸纳和转移为主。在都市圈、城市群形成以后，就将以辐射、溢出和分工为主。集聚效应是一个必经的阶段。再次是溢出效应。在都市圈和城市群发展的较高阶段，溢出效应将产生显著且积极的作用。一如深圳对东莞、上海对苏州的要素与产业溢出，都是中国区域经济发展中经典的案例。

都市圈、城市群是区域一体化发展到较高阶段的空间形态，各种新发展理念和发展战略将首先在这里得到充分实践。例如，创新和产业集群，有助于建立现代产业体系。现代产业体系是保证大国经济持续增长和发展的战略基础。现代产业具有典型的集群特征，都市圈、城市群是我国现代产业体系的重要承载地。现代产业集群与创新集群息息相关。创新集群必然带来产业集群。当下，形成“高质量发展的区域集群”，正成为空间布局国家战略的重要目标。区域集群的本质是创新集群和产业集群。创新集群的规模和质量决定着产业集群即战略性新兴产业和未来产业发展的水平，进而决定着区域集群的高质量发展。现代产业体系的“头部”和“主干”企业，一般都存在于大国经济的核心区域，如中国的珠三角、长三角的各都市圈和城市群，是我国现代产业体系的承载区和策源地。

又如，基本公共服务均等化，有助于实现共同富裕。基本公共服务均等化是实现共同富裕的基石，调节收入和财富分配是实现共同富裕的必要手段。以都市圈、城市群公共服务均衡普惠、整体提升为导向，统筹推动基本公共服务和社会保障一体化发展，持续提高共建共享水平，将为区域乃至全国共同富裕水平的提高作出贡献。都市圈、城市群可将基础较好的基本公共服务领域作为切入点和突破口，着力在义务教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、文化体育、残疾人服务等领域，切实提高均等化水平。

再如，社会和生态的协同治理，有助于社会和谐和美丽。社会共治既是都市圈、城市群有机协同发展的重要组成部分，又是整合社会资源优化配置的必然选择，进而是国家治理现代化的题中应有之义。新时期社会治理日益要求跨越行政区划，因此，在都市圈和城市群范围内完善区域协同治理意义重大。都市圈、城市群绿色发展实现协同治理，关键是探索统一的生态环境保护制度，包括加快建立统一的饮用水水源保护和主要水体生态管控制度，加快建立统一生态环境标准、统一环境监测监控体系、统一环境监管执法制度，探索建立跨区域生态项目共同投入机制，以及探索碳达峰碳中和协同机制等生态治理新机制。

（作者系上海交通大学安泰经济与管理学院教授，上海全球城市研究院特聘研究员）