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专访中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文：人口老龄化趋势下养老金收不抵支是必然，应发展资产型养老金

每日经济新闻 2021-03-13 09:23:15

每经记者李彪每经编辑陈星

郑秉文精彩观点：

● 养老金人口红利的消失，应由资本红利递补。

● 建议将企业缴费划出一部分进入个人账户，以增强缴费激励性，这是做大第一支柱的根本所在。

● 在设计制度时一定要遵循激励相容原则，让参保人缴费最大化。比如像住房公积金那样，所有人都不愿意缩小住房公积金的缴费基数，都愿意扩大它。

17.3%、17.9%、18.1%，我国老年人口占全国总人口比重不断上升。社会老龄化正在加剧，带来了一系列问题，其中关注度较高就是养老金收支。

由于领取养老金人群规模逐步扩大，近年来收不抵支的地区越来越多，养老金制度改革迫在眉睫。

政府工作报告提出，“十四五”时期要健全多层次社会保障体系，基本养老保险参保率提高到95%。

怎么提高？

在每经头条特别推出的“奋斗中国·两会高见”栏目中，我国社保领域资深专家、全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文表达了他的意见。

在接受《每日经济新闻》（以下简称NBD）记者专访时，他建议，可参照住房公积金的制度设计，把个人账户扩大，企业缴费比例不变，但将其一分为二，一半给个人账户，一半给统筹账户。“这个办法既兼顾了制度的社会统筹再分配功能，同时又增加了激励性。”

2036年左右养老金累计结余将耗尽

NBD：随着我国社会老龄化不断加剧，养老金制度成了大家最关心的话题之一，目前我国养老金制度面临哪些问题？

郑秉文：人口老龄化对我国各个方面都将产生深刻、重大影响。我国养老金体系总体看是现收现付制占主导地位，下一代人要承受很大压力。在目前这种制度框架下，老龄化会导致劳动就业人口越来越少，而退休人口越来越多。

在现行制度框架下，我国养老金出现收不抵支是必然趋势

根据联合国预测，2020年我国劳动就业人口占总人口66.7%，到2050年快速下降到51.2%，而老年人占总人口比例将从2019年18.1%快速提高到34.6%，高于美、英等发达国家。

面对人口老龄化，我国养老金出现收不抵支是必然趋势。《党的十九届五中全会〈建议〉学习辅导百问》指出，在现行制度框架下，全国企业职工基本养老保险基金预计到2029年当期将出现收不抵支，到2036年左右累计结余将告耗尽。

根据我中心出版的《中国养老金精算报告》，缺口将逐年扩大。例如，2040年是3.8万亿元，2050年将高达11.3万亿元，2035至2050年各年收支缺口当期值简单加总竟高达87万亿元，即使使用经合组织规定的2%贴现率贴现到2019年也高达52万亿元。

换言之，2019年我国养老金支出占GDP的5%，到2050年将高达8.9%，届时将高于美国、英国等十几个国家，必将为财政和国民经济带来沉重负担。

上述预测显示，老龄化是我国本世纪的“百年之虑”，而夯实养老金制度是百年大计。

中央高度重视养老金制度改革。2019年底发布的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》提出，夯实应对人口老龄化的社会财富储备。中共中央政治局2月26日下午就完善覆盖全民的社会保障体系进行第二十八次集体学习。中共中央总书记习近平在主持学习时强调，要加快发展多层次、多支柱养老保险体系，更好满足人民群众多样化需求。习近平指出，要增强风险意识，研判未来我国人口老龄化、人均预期寿命提升、受教育年限增加、劳动力结构变化等发展趋势，提高工作预见性和主动性。

归纳起来，我理解，这些文件和讲话的核心思想就是夯实养老金资产，即从负债型向资产型养老金过渡。

我国老年人口数量正在快速增加

建立资产型养老金体系

NBD：为什么要强调发展资产型养老金？

郑秉文：根据“艾伦条件”，社会平均工资与人口增长率之和（即生物收益率）大于利率时，养老金采取现收现付制更有效率，反之则应采取基金积累制。1979~2011年生物收益率高达14.6%，2012~2020年降至10.5%，但仍远远高于利率。

据我中心预测，从“十四五”开始，生物收益率逐渐下降，2021~2035年为5.6%，2035~2050年为3.6%，说明“十四五”期末有可能迎来人口峰值和负增长，建立资产型养老金体系的条件将逐渐成熟。养老金人口红利的消失，应由资本红利递补。

资本红利创造奇迹不乏国际案例：加拿大抓住历史机遇于1997年改革，根据其精算报告，从2025年到2100年养老金将连年收不抵支，但其庞大资产带来的投资收益使其收支连年盈余，到2100年基金规模将翻一番。

NBD：如何判断一个养老金制度是否是资产型？

郑秉文：以美国为例，2019年美国养老保险中第二、三支柱（401k等企业补充养老保险、个人退休账户IRA）资产达到32万亿美元，美国的GDP总值才21万亿美元，也就是说第二、三支柱相当于GDP的152%。

再来看我国情况，我国第二、三支柱资产占GDP比重才2.5%。第二、三支柱发展不起来，退休收入就得完全依靠第一支柱（基本养老保险）。这样第一支柱负担就很大，负担一大缴费率就得高，缴费率高就没法腾出空间让渡给第二、三支柱，这样就会形成恶性循环。

我们在评价养老金制度的时候，主要还是看第二、三支柱的发展情况。比如，当我们用家庭财富净值这个指标来衡量的时候，它分为房产、动产、金融资产、养老金资产四类。第四类养老金资产，按照国际惯例，只包括第二、三支柱，第一支柱不包括在内。

第一支柱对家庭来说，不可能形成财富。因为交了一辈子钱，获得的是一个退休之后领取养老金的权利，而不是养老金资产。权利和资产的区别在于，在退休后，个人一旦去世，领取养老金的权利也相应消失，但是资产却还存在，可以继承、遗赠。

按照家庭财富净值这个指标，中国城镇居民的养老金资产在家庭财富净值中仅占0.3%，如果加上农村来平均，就更低了。而我们的房产却占了60%，动产、金融资产分别占20%左右。而发达国家房产、动产、金融资产、养老金资产占比分别为30%、10%、30%、30%，英国甚至个人养老金资产超过了家庭财富净值的40%，美国也超过了25%。

NBD：对于发展资产型养老金，您有什么建议？

郑秉文：“十四五”期间向资产型养老金过渡的顶层设计应提到案头。

一是基本养老金要尽快引入多缴多得的激励机制。这个问题已提出十几年，但始终没有突破。建议将企业缴费划出一部分进入个人账户，以增强缴费激励性，这是做大第一支柱的根本所在，靠制度自我的积累能力，任何外在资源的注入都是难以持续的。发达国家基本养老金制度几乎都没有外部资源注入，在这方面，我国有些人是存在误解的。

二是加快发展第二、三支柱养老金。我国第二支柱覆盖面和资产规模都很小，第三支柱正在试点。建议适时实施资本利得税，否则水位低的90万亿元居民储蓄不可能流向水位高的、个税递延的养老金账户。当然，还有许多其他外部财税条件，还取决于第二、三支柱内部的制度设计是否合理并符合实际。

三是壮大全国社保基金。目前该基金只够支付全国5个月的养老金，规模太小。建议在窗口关闭之前建立外汇型主权养老基金予以充实，并考虑扩大国资划转规模，去年底中央层面的国资划转已经完成，只有1.68万亿元，远远不够。

养老保险制度收入能力不强

NBD：您认为我国养老金缴费机制具体存在哪些问题？

郑秉文：我国基本养老保险制度，无论是城乡居民养老保险还是城镇职工养老保险，采取的都是统账结合的制度。这个制度在全世界几乎是独一无二的，要提高激励性还是有条件的，制度设计上还有相当的空间。

这么多年来我积极主张增强制度激励性，如果激励性不好，缴费的积极性就不高。增强激励性可解决目前最急迫的两个大问题，一个是“断保”，根据统计，10年之前，在参保登记人群中，10个人里有1个人不缴费，可是到今天这个比例扩大了，10个人里有2个人不缴费，因为从1997年统一制度以来，越来越多的人缴费年限达到最低年限15年，尤其是那些灵活就业人员，他们参保登记以后，达到15年就停止缴费了。另一个是缴费基数，养老保险的缴费基数小于医保，也小于住房公积金，小于真实的工资收入，这是制度收入不实的主要原因。

造成这一现象的根本原因是制度激励性不好，透明性不够，他们不知道多缴费是否划算。

很显然，这些参保不缴费的情况给基本养老金带来较大的收入损失。根据我的测算，以2017年为例，全国断保人数将近5500万人，“断保”金额达5300亿元。过去10年里，“断保”导致的收入流失高达2.6万亿元。这个问题越来越严重。

我国城乡居民基本养老保险是自愿参保，城镇职工基本养老保险只是对雇主有强制性要求。但从社会保险法的角度讲，无论是城乡居民还是城镇职工，都没有强制参保的制度。既然不是强制参保，纪律遵从度不高，那么要解决缴费的问题，只有一个办法——就是提高激励性，让参保人打心眼儿里愿意参加这个制度，愿意多交钱。

除了上面说的“断保”外，增强激励性的目的还有一个，就是解决实际缴费基数很低的问题。经过推算，1998年以来，每年均少收入三分之一。在1998年至2018年的20年里，全国城镇职工基本养老保险少收入总计约12万亿元。

因为这些情况存在，导致养老保险制度的收入能力较差。以城镇职工基本养老保险为例，名义费率很高，实际费率很低。名义费率在2019年之前是28%（个人缴纳工资的8%，企业缴纳工资的20%），但实际上只相当于工资的15.8%左右。

NBD：应该如何进行制度改革，激励多缴多得？

郑秉文：我认为，在设计制度时一定要遵循激励相容原则，让参保人缴费最大化。比如像住房公积金那样，所有人都不愿意缩小住房公积金的缴费基数，都愿意扩大它。针对这一现状，我建议应该增强制度内在动力，能否参照住房公积金的制度设计，把个人账户扩大，个人缴纳工资的8%，企业缴费再配比8%，个人账户就由现在的8%变成16%，企业缴费比例仍然是目前的16%不变，只是将其一分为二，一半给个人账户，一半给统筹账户。这样个人就愿意多交钱，制度收入增多了，资产规模也就形成了。

这个办法既兼顾了制度的社会统筹再分配功能，同时又增加了激励性。

企业年金可考虑取消归属制

NBD：今年政府工作报告提出，健全多层次社会保障体系。如何破解我国社保体系中养老保险一支独大的难题？

郑秉文：养老保险第二、三支柱建立起来非常吃力，第二支柱企业年金已经建立了十六七年，参保人数的增长并没有什么突破，在过去5年里，参保人数和企业数量出现断崖式下滑，前年和去年略有回升。

发展养老保险第二、三支柱，需要进行一系列改革。我在今年的提案中建议，加快发展第二、三支柱养老金。建议适时实施资本利得税。

实施资本利得税非常容易理解。养老保险第二、三支柱的税收模式是EET式（EET模式是在补充养老保险业务购买阶段、资金运用阶段免税，在养老金领取阶段征收个人所得税的一种企业年金税收模式，E代表免税，T代表征税）。就是说缴费的时候不需要纳税，领取的时候需要补交个税，即个税递延。递延也是交税，也就是养老金制度是要交税的，可是资金在养老金账户以外的投资，资本利得大多是免税的。这样老百姓就没有积极性把钱放到养老金账户里。

这仅仅只是举了一个例子而已。所以财税制度需要逐渐完善，养老金账户的设计也需要完善。比如说企业年金，企业年金目前是两个账户，一个是个人账户，一个是企业账户。按规定，企业缴费每年不超过本企业职工工资总额的8%。企业和职工个人缴费合计不超过本企业职工工资总额的12%。

但事实上由于历史原因，职工个人交的钱绝大部分没有达到工资的4%。很多职工个人都是象征性缴纳很少的钱，为的只是保证参与企业年金制度，主要还是靠企业交钱，那么企业交的钱就交到了企业账户，没有直接进入职工个人账户，还设置了归属期。

虽然2017年底新颁布的文件规定职工企业年金个人账户中企业缴费及其投资收益可以约定其自始归属于职工个人，也可以约定随着职工在本企业工作年限的增加逐步归属于职工个人，但还是保留了归属期，归属期缩短为最长不超过8年，这是一个进步。如果没有归属期和领导临时决定因素，资金能够及时到账，激励性会更好，这就大大缩小了雇主的“操作”空间，让职工可即时获得雇主划入的缴费，这更透明，激励性更好，就像住房公积金那样，根本就不设置归属期。所以，在2017年召开的征求意见会上我提出来取消归属制。

这也只是发展第二支柱一些需要改革的地方，当然，制度上、设计上还有很多问题需要改革，否则，我们的第二、三支柱将无法得到长足发展。