全国人大代表、央行南京分行行长郭新明：建议《企业破产法》增设“金融机构破产”专章

每经记者 肖世清    每经编辑 段炼    

2021年全国两会即将召开，全国人大代表，人民银行南京分行党委书记、行长郭新明提出，建议修订《企业破产法》增设“金融机构破产”专章，统领金融单行法律法规有关破产规定，健全金融机构破产法律制度，构建系统完整、和谐统一的现代化破产法律体系。

郭新明认为，经过努力，防范化解金融风险攻坚战取得重大成就，金融发展进入新阶段。但是，金融业面临的新任务仍然十分繁重。他指出：“国内一些地区和行业存在一定比例和数量的高风险金融机构，涉及金融机构债权的各类市场风险事件有所增长的苗头较为明显。社会乃至监管部门对金融机构能‘立’能‘退’不能‘破’、仰仗国家兜底的认识仍然较为普遍，处置这些问题金融机构大多采取金融风险处置措施，几乎不进入破产程序，优胜劣汰退出机制形同虚设。”

此前，“十四五”规划将“防范化解重大风险体制机制不断健全”纳入主要目标，提出“健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系”要求。《法治中国建设规划（2020-2025年）》把“加快完善…防范化解金融风险等急需的法律法规”作为重点立法内容。

郭新明表示，全国人大启动纳入五年立法规划的《企业破产法》修订项目，是落实“十四五”规划、开启立法现代化新征程的必要举措。

“退而不清”遗留风险隐患

近年来，国内一些地区和行业存在一定比例和数量的高风险金融机构，涉及金融机构债权的各类市场风险事件有所增长的苗头较为明显。2016年以来，国内仅P2P网贷累计停业及发生问题机构超6000家、小贷公司数量减少近1600家，但社会乃至监管部门对金融机构能“立”能“退”不能“破”，仰仗国家兜底的认识仍然较为普遍。

郭新明称，处置这些问题金融机构大多采取金融风险处置措施，几乎不进入破产程序，优胜劣汰退出机制形同虚设，让一定数量的出现破产原因的机构虽然形式上退出市场，但实际上债权债务未得到公平有效清理，退而不清、退而难清，遗留众多可能发酵成风险事件的隐患，不仅影响金融市场正常预期和平稳运行发展，还会造成道德风险。

“一个缺少适度的破产风险的意识和压力的金融市场，至少是活力不足、不够健康的，既容易累积深层风险酿成事件甚至危机，又难以造就培养有竞争力、高质量的市场主体，影响金融资源配置效率。”他补充道。

因此，郭新明建议，增设“金融机构破产”专章，有助于统领金融单行法律法规有关破产规定，健全金融机构破产法律制度，构建系统完整、和谐统一的现代化破产法律体系。

他进一步指出，在治理理念上，从被动的“治”，到积极的“防”，再到积极主动地运用发展的眼光和方法，综合采取防范、控制、化解等手段进行全面系统治理。在治理手段上，从主要依靠传统行政手段，逐步发展到更多采取审慎监管和风险处置等较为现代化的金融监管措施，更加注重市场化法治化手段的运用。在治理内容上，从着眼金融机构风险处置案例，发展到更为深入分析金融机构风险的成因，更加关注法律制度和长效机制的建设。

构建完整破产法律体系

郭新明建议，在立法机制上，应建立与立法路径相适应的“双牵头”工作机制。根据《法治中国规划》关于人大主导立法工作的要求，建议全国人大指定专门工作委员会牵头成立领导小组，负责《企业破产法》的修订工作，梳理各业务条线以及地方负责实施的相关法律法规，拟定需要通过“金融机构破产”专章解决的共同事项，实现“金融机构破产”专章与其他单行法律法规的协调一致。

在规则设计上，考虑到各类金融机构有其特殊性，在统筹立法的前提下，适当增强金融机构破产法律规范的灵活性和针对性。《企业破产法》增设的“金融机构破产”专章，统一规定各类金融机构破产的共性规则以及个性机构破产的一般原则，包括系统重要机构、上市机构、金融控股机构、中小机构、国有机构、跨境机构等。

此外，郭新明认为，金融机构是属于特殊的企业，在立法内容上，重点响应金融机构破产对法律制度的特殊需求。具体看来：

一是立法目的上，应体现包容性。设定兼具《企业破产法》、金融有关单行法律法规的立法目的，将金融宏观审慎安全稳定、微观程序公正公平等原则要求统一于“金融机构破产”专章中。

二是在适用规则上体现统一性。明确《企业破产法》及其“金融机构破产”专章、金融单行法律法规有关破产规定，在程序上、实体上的适用顺序、冲突解决、空白填补等内容。

三是适用范围上体现操作性。综合采取列举、概括定义、授权认定等方式，根据需要和可能，将金融控股公司、非银行支付机构、地方7+4金融组织等机构以及其他新兴机构，纳入《企业破产法》“金融机构破产”专章的适用范围。

四是申请主体上体现适格性。可以考虑以人数、金额及其占比等为条件，对债权人申请资格进行限制，授予金融机构股东在一定条件下的申请资格，将金融机构及其债权人、股东取得金融监管部门批准作为向法院申请破产的条件，明确金融监管部门提出申请、审批申请的条件、程序、时限等内容。

五是申请条件上体现分业性。增加符合金融监管标准的要求，授权金融监管部门根据金融法律法规政策作出决定。金融监管部门决定时，主要根据不同类型金融机构监管指标体系，划分金融风险程度，明确对应的金融监管或者风险处置措施，包括破产处置措施及其适用条件等内容。

六是监管介入上体现专业性。充分发挥金融监管部门以及金融消费投资权益保护基金管理机构的专业作用，明确金融监管部门以及存款保险基金、证券投资者保护基金、投保者保护基金在金融机构风险处置以及破产申清算中的职责及有关履职要求。建立健全政府、法院、金融监管部门等的联动机制，为财政救助、中央银行最后贷款、设置优先股等，预留操作空间和依据。

七是清偿顺序上体现公众性。对金融机构设定不同于其他企业的统一的及分业的分配规则。主要包括对涉众型个人债权的特别保护、破产前金融风险处置费用的承担、对破产负有个人责任高管的劳动债权分配、有关金融消费投资权益保护基金收购或者偿付受保护债权后的清偿顺序等内容。

八是制度配套上体现基础性。对金融基础性制度作出特殊法律安排，重点要对金融交易结算最终性、终止净额结算制度等金融基础性制度作出明确法律规定，保障金融交易和结算安全。

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