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对话陆铭:第四极格局下,成渝如何更进一步?

每日经济新闻 2021-01-04 23:59:56

追上“一体化”的步伐

每经记者 朱玫洁    每经编辑 杨欢

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图片来源:摄图网

“城市的单体发展已经很有局限了,今天的中国到了以城市群为区域经济发展的主要格局的阶段。”上海交通大学安泰经济与管理学院教授陆铭表示,这时候要提出城市圈的概念、然后是经济圈、再往下是以大都市为核心的都市圈。

自2018年长三角一体化上升为国家战略后,“一体化”“打破行政壁垒”等概念被频频提起。在这方面,过去一年最有突破性的大事之一应该是成渝地区双城经济圈终被“扶正”。

继长三角、粤港澳大湾区和京津冀三大增长极之后,中国西部正式启动建设新增长极。如今迈入“十四五”新的发展阶段,成渝这一对“欢喜冤家”应该如何处理彼此的“新关系”?对此,城市进化论和陆铭聊了聊。

去年10月,推动成渝地区双城经济圈建设专题研讨班在上海交通大学开班,陆铭曾为来自重庆、四川的80名领导干部授课。

在他看来,成渝的发展必须要提高视野,站在第四极的格局下,一起抱团取暖,直面长三角、珠三角展开竞争。而这个过程中,转变政府职能是一大关键。

成渝“一城独大”是坏事吗?

城市进化论:坊间常说的成渝存在“一城独大”的现象,这在未来发展中需要被改善吗?

陆铭:成都包括像上海、北京这样的城市,是个行政管辖范围,但它其实不是“一个”城市,而是一个都市圈,中心城区当人口增长容纳不下时,就开始带动周边郊区和邻近中小城市的发展,然后成为一个都市圈。

在国际上,大城市发展成都市圈它是普遍存在的经济规律,是中心城区带动其他中小城市发展的模式。而到了中国,这些地方都被界定在一个地级市或直辖市范围之内,所以看起来“一城独大”,但其实它是很多个城市的组合。

就成渝地区双城经济圈的问题,成都自己要长大,重庆自己也要长大,进而带动周边发展。但是成都、重庆这两个地方地理位置上讲,应该说是“又不够近,又不够远”。如果再远一点,比如成都和西安,也就没有双城经济圈的问题了。如果再近一点,比如就三五十公里,那就连成一片了。

那么怎么办?就是增强连通性,来促进它的物流、人流、信息流,然后逐渐在双城经济圈里面形成两个共同重要的双城格局,但是相互又有分工和协调的发展机制,像最近在“十四五”规划期间,我注意到,比如说成渝之间有更多的协调,比如规划上的相互沟通。

城市进化论:在成渝和周边城市的关系中,还有常说“双核独大,两翼不振”,如何理解成都重庆与跟周边城市的关系?

陆铭:其实双城经济圈所形成的双核很强,人口和产业密度呈现梯度下降是非常正常的。所谓“两翼不振”,本身反映的是我们对于经济发展的传统理解。制造业和服务业大量集中在重庆和成都的中心城区,制造业在哪里,人口就往哪里集中。

这时,所谓两翼的“振”靠什么?我一直在强调要看人均,(重庆成都之外的人少了以后)这个地方慢慢搞农业变成大农场,或者搞旅游,产值上升人口又少,人均就提高了。

中心城区集中制造和服务业,外围就可以提供旅游等休闲产业,中心城区的人累了,到周边一小时车程的地方去休闲,还可以承担一些会展、居住等等产业。

但是不要把工业园造的每个地方都是,“两翼不振”这概念本身就需要去检讨,这是传统的最大化本地经济规模的思维方式。未来,不同的地区应更注重人均差距的缩小,而不是总量差距。

对标三大城市群,成渝要抱团取暖

城市进化论:成都和重庆发展阶段类似,甚至支柱产业有重叠的部分,如何理解这两座城市的竞争与合作?

陆铭:如果政府功能仍然是直接招商引资——这种发展模式不变的话,产业上的同质化竞争很难化解。常常讲相互分工,但最后的结果往往是你要汽车我也要汽车,你要旅游我也要旅游。要解决这个问题就要结合政府功能的转变——更多从直接招商引资变成创造招商引资的条件和改善营商环境。

尤其应该想到,成都和重庆要考虑的不是两个城市之间竞争,而是成渝地区双城经济圈在国内对标京津冀、长三角、珠三角,缩小跟他们的发展差距。以此为目标,需做什么?那就是抱团取暖,在构建双城经济圈过程中发挥规模经济优势,这时你会发现两地政府会从竞争走向合作。

比如说在长三角内部,一座城市想要举办区域性或是全国性的论坛展会,在一体化的基础上是很容易做到的,但如果到了西部,成都和重庆各办各的就很难,是不是可以搞一个比如说西部论坛或展会,两个一起做,或者今年放成都,明年放重庆。

当政府去做服务于招商引资的基础设施建设时,你会发现这些(恶性竞争的)问题全部迎刃而解。政府应该做的事可以一起做,硬件基础设施比如轨道交通,软件基础设施比如说前面说的展会、活动,还有一些政策的协调,包括招商引资的政策。

在中国经济的这个阶段,成渝一方面要面向全球化,一方面它要成为国内第四极,在这种格局下看,你才能让两个城市走向双城合作,而不是竞争的模式。然后是政府职能的转变,这种事情越早提出越好。

坦率讲,长三角现在都在讲一体化,上海都要打破跟其他城市的边界了,苏州也在讲全面对接上海,如果重庆和成都这一波赶不上的话,差距会越来越大。

城市进化论:那么成都和重庆还可以去发展同样的产业吗?

陆铭:如果现在有两家龙头企业,一家选在重庆,一家选在成都,然后各自让自己的配套企业在周围集聚,我觉得没问题。西部有两个制造汽车的城市没什么不好。

比如上海嘉定有一汽大众,然后临港来了特斯拉,特斯拉给临港带来很多上游的配套企业,所以上海在半径100公里不到的范围内,有两个汽车生产中心。这不就跟重庆和成都的关系差不多吗?

但这个事情基本是市场主导的,政府有没有发挥作用?有发挥一点作用,在特斯拉在落地时,青浦这边土地管制比较紧,临港新城土地相对来说比较松,又接近于港口,符合特斯拉出口需求,一谈它就到临港落地了。这才叫市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用。

如果只有一家企业做汽车,必须要在重庆和成都选一个地方落户。那么比较良性的状态是其中一个城市专门做汽车,另一个城市就做别的,分工自然形成。这个过程也是企业主导。

又或者说两家龙头企业要同时选址了,他们要待在一起还是分开,那也是他们自己的事情,政府不能说硬来,走向我们所谓“熟悉的配方”——你免税我也免税,你补贴我补贴,这其实是双输的格局。

我觉得还是发展的思维方式要转变,让企业在选址方面有更多的自己的灵活性,反而有助于形成双城之间的协调和分工。从我的第三方观察来看,两个城市也是有各自特点的。比如重庆的产业结构更偏向我们所说的重工业,成都(的优势)更在于大学资源、文体产业、动漫软件这些。

所以我想今天的产业格局,从一个角度来讲是存在很重合的现象。但从另外一个角度来讲,如果真的稍微放手市场一点,其实可能未来就会走向分工。如果今天不放手,反而就会导致恶性竞争的情况。

所以我的意见是政府应该做的事一起去做,比如说成渝在招商引资过程当中有统一的税收,在土地方面有统一的规划,还有交通基建等内外联通做好,其他的事情我觉得稍微放松,反而是一个更好的选择。

时代变了,思维要超前一点

城市进化论:当下经济发展是否到了政府要转变职能的阶段?

陆铭:经济发展阶段在不断变化,政府也不能用老的职能来适应新的方向,接下来中国会变成一个什么样的经济?服务业的比重会越来越高。但我们地方政府还老盯着制造业。实际上,哪怕制造业本身也会越来越服务化,比如要讲工业设计。它不是原来的概念——把厂开在这里就好了,你得想我去做服务+的这些人在哪?做大数据分析的,要有大数据分析的人才;搞工业设计的,要有工业设计的人才。

那么,怎么能让这些人在这里住下来?就这么几件事儿,住房、教育、空气质量、消费活力、服务的多样性等等。接下来,中国各个城市之间拼的实际上是综合生活品质。也就是说,现在已不是原来那种靠低成本来竞争的路线了,政府思维要切换,时代变了,地方政府要稍微超前一点。

城市进化论:很多城市都意识到宜居的重要性,但宜居的概念仍需要探索。一些城市在新区建设大马路、大公园和宽阔的绿化带,增加蓝绿空间占比,这代表宜居吗?

陆铭:如果把大城市的宜居理解为宽马路、大公园,未来肯定会做死掉的。到了服务业为主、创新为主、科技产业越来越重要的阶段,人口密度非常重要。这时候城市的宜居和绿化,要有高密度的办公楼和街区,点状分布的公园穿插在里面,办公和住宅也要有配比。

这样可以做到什么?首先是职住平衡。比如在科技园里工作的人,特别是那些未婚的青年,就可以住在旁边的公寓,上班很近,加班到半夜,回家马上倒头就睡。这种模式特别适合于做创新的科技园区。在高密度的大城市也有很多新的绿化方式,比如在楼宇阳台、屋顶、外立面这些地方布局绿化。

要补充一点,大城市的宜居和小城市的宜居,不是同一个概念。大城市要找到不危害生态、不危害产业发展、也不危害服务业发展的宜居道路。但小城市不一样,因为功能不一样,有的城市自己就是一个旅游城市,它的公园可能就很大,也可以有大面积的低密度社区满足高收入阶层的居住。但大城市不能这样,大城市走这种模式都会成为“死城”。

对于成渝来说,现在基础还是不错,像成都的娱乐业、文创业等等。但如果把它的城市空间硬生生搞成低密度,这个城市就没活力了。

在考虑城市宜居时候,还要想一个问题。现在城市规划设计的话语权基本掌握在60、70后手里,我自己也是70后。但千万不要以60、70后的眼光来设计未来的城市。我们这一代人,很多是出生在农村,再进到城市里来,希望在城市里过农村的生活,希望有大房子。

城市建设不是今天建、明天就好了,给你15年时间,到2035年我们都已经退休了,90后45岁了。现在设计的城市是为45岁的90后服务。你要想90后的需求是什么?中国的大城市房价已经高到这个程度,90后不是要买大房子的一代,想买也买不起了。

90后会干嘛?他们宁愿接受小房子,但一定要有丰富的文化娱乐消费(比如市中心),能让我生活得比60、70后的人更有滋有味。特别是大城市里,可能有90后想好了,如果家庭条件一般,就准备一辈子租房子,对吧?但是在生活其他方面不能少,比如咖啡、唱K、旅游。接下来的城市是为他们设计的,这种代际的变化就非常重要。

重庆和成都生活方面还是有优势的,不要把这个优势给忽略了,再去建什么宽马路,现在广州、深圳等很多先进城市已经在补公共服务方面的短板,成渝未来是要跟这些城市一起竞争的。人家已经做2.0了,你不要去模仿1.0。

城市进化论:如果发展高密度,是否更考验一个地方治理管理能力?

陆铭:高密度其实更有利于城市管理,以路灯和窨井盖为例,在高密度地方,如果有一个窨井盖坏了,旁边的城管大队马上可以来修,如果在低密度的地方,怎么能做到这一点?我们最近在进行的一项研究显示,高密度的街区实际上可以提高公共管理的质量和效率。这些都要重新理解城市发展的机理。

城市进化论:对比1月中央财经委员会第六次会议强调的有关内容,10月出台的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》新增了表述“推动城市发展由外延扩张向内涵提升转变”,这可以理解为是您上面提到的思维转变吗?

陆铭:我不能说纲要就是这个意思,但我希望是这样理解。什么叫内涵式发展?以我们政府的惯性来讲,就是要改善空气质量、要提高研发水平、提高科技成果转化,但还没想到城市空间格局。而这些东西在我看来都是(城市空间布局合理的)结果。

如果不把我刚刚说的比如基础设施、密度、商办楼和住宅楼配比等等做好,上面讲的那些目标都会变得更加困难。

建一个跨地域的规划协调机制

城市进化论:总结一下,你认为“十四五”期间,成渝地区双城经济圈最应该去着力解决的东西是什么?

陆铭:我认为是两个。第一是硬件,应该要进一步加强连通性。我最近看到一个车流的数据,到今天成渝的车流放在全国比较并不算很多。那么从人流、物流、车流、信息流等方面还要加强连通性。

第二我觉得跟上海面临的问题一样,要建立跨省界的协调机制。现在上海在通过长三角一体化示范区的建设来打通,也有一个办公室在做统一的规划。十四五期间,我觉得成都、重庆也要好好研究,有哪些问题需要在两个城市上嫁接一个东西来解决?

十四五期间,我认为解决整个中国都要解决行政边界对于市场一体化的分割问题。其中两个地方最困难,一个是上海,另一个就是成渝,因为都跨省边界了。正好重庆和成都也都比较强,解决不好,反而可能加剧市场分割。所以我觉得成渝在软件上要建一个跨地域的规划和协调机制,如果只是普通的联席会议还不行,要非常清楚地落实到具体的问题。

举个例子,成渝地区双城经济圈未来会成为多少人?未来要有多少产业用地和居住用地?两个城市之间的轨道交通怎么建?每一个城市单体内部的地铁怎么建?还有公共服务。

最后一件事,人口流动能不能做到?别的先不说,成都和重庆之间应该户籍互认。比如说我在成都要去重庆投资,孩子的上学问题能解决吗?如果做到了,才叫做真正的双城经济圈(编者注:今日印发的《成渝地区双城经济圈便捷生活行动方案》已指出,将推进户口迁移便利化及居住证互通互认)。

珠三角(特别是广州)已经在探索城市群内落户异地累计年限互认了,别人在制度上走一步,你要走两步,你比他还超前,才可以缩小差距,否则只会差距越来越大。

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成渝 双城经济圈

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