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每经专访国家发改委宏观经济研究院原副院长马晓河:城乡循环在国内大循环中属弱项,“十四五”需继续加大对农业农村支持

每日经济新闻 2020-10-19 22:04:48

每经记者 张蕊    每经编辑 陈旭    

“十三五”收官在即,我们即将迎来的“十四五”时期,是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后,乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。

党的十九大报告指出,农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好三农问题作为全党工作的重中之重。

“十三五”时期我国农村发展取得了哪些成效?“十四五”时期我国在三农领域的规划又该有哪些侧重点?

带着这些问题,《每日经济新闻》(以下简称NBD)记者对知名经济学家、国家发改委宏观经济研究院原副院长马晓河进行了专访。

图片由受访者提供

作为出身于农村的经济学家,马晓河是中国城乡二元结构改革特别是农业农村改革的推动者之一。在专访中,他细数了“十三五”时期我国农村发展中可圈可点的成就,并表示“十四五”时期我国要解决发展不充分不平衡的问题,重点还是在农业农村。

在马晓河看来,“十四五”时期应该侧重做好一个“加大”,两个“加快”——一是加大对农业农村的支持力度;二是加快推进城镇化;三是加快农村体制改革,包括土地制度改革、公共福利、社会保障制度改革等。

“十三五”农村发展成就斐然

NBD据您观察研究,应该如何评价“十三五”时期我国促进农村发展的政策措施,以及这一时期我国农村发展取得的成效?

马晓河:从宏观上说,“十三五”时期应该说是对“三农”发展政策强度最高、力度最大的时期。无论是对农村投资还是公共服务、基础设施力度都比较大


从结果来看,在城市化方面,城镇化率从2015年的56.2%提高到2019年的60.6%,农村人口出现净减少,由60346万人下降到55162万人,净减少5184万人

再看农村就业结构,2015年到2019年,农业劳动力就业占全国的比重从28.3%下降到25.1%。在劳动力结构转换中,农业劳动力绝对量在减少,从2015年的21919万下降到2019年的19445万,减少了2474万人。

城镇化的加快就业结构的转换,都使得农村人均耕地规模增加,农业劳动生产率提高,而这也进一步增加了农民收入

在农业生产条件和农业综合生产能力上,农业灌溉面积从2015年的6587万公顷增加到2019年的6760万公顷,也就是说,到2019年,我国拥有农业灌溉面积超过10亿亩,这有利于我们建设高标准农田。

另外,粮食产量从2015年的6.606亿吨上升到2019年的6.638亿吨;水产品产量从6211万吨上升到6480万吨,农产品产量供给比较充足,市场比较丰裕。

再看农村产业融合,发展也比较快。比如农村的乡村游、文化旅游、生态农业、观光农业等各地发展比较迅速。

基础设施方面,这5年来农村基础设施建设也比较快,比如水、电特别是农村环境治理在全国进展比较快。

此外,农村的基本养老大病医疗水平也得到普遍提高。这些都是圈可点的。

最终从农民收入看,农民生活水平得到很大提升。具体来看,农民可支配收入从2015年的11421.7元上升到2019年的16020.7元,人均收入上升了17.8%。

农民收入水平提高反映在两个方面:

一是农民消费水平提高了,过去5年按照可比价格提高了61.2%。

二是农村的耐用消费品拥有量增加,比如汽车,每百户农民的汽车拥有量从13.3辆增加24.7辆,5年增加了11.4辆;再比如计算机,每百户计算机拥有量从25.7台增加到27.5台;移动电话,从每百户226.1部增加到261.2部,增加也比较快。

图片来源:新华社

需求结构变化加快农业现代化进程

NBD在实现全面建成小康社会后,您认为“十四五”时期我国农村发展面临哪些新形势?相应地,“三农”领域的规划应该有哪些关键词?

马晓河:从以下几方面来看,“十四五”时期对农业农村发展是有利的:

首先,从结构转型角度看,“十四五”时期我们的需求结构变化、产业结构变化都有利于加快农业现代化进程。

当一个国家进入中高收入阶段,人均GNI(国民总收入)进入到1万美元区间,特别是临近高收入国家门槛时,这个国家城市的投资空间会变得越来越狭窄,这就给农村地区提供了机会。相对于城市来说,农业农村的公共投资空间比较大,因此国家公共投资要想扩张,其重点必然要转向农业农村。

产业结构方面,目前中国产业结构正由以工业为主向以服务业为主转换,服务业的扩张有利于农村劳动力就业。另外,城市化的进一步推进也有利于农业人口进一步转移,对农业的规模经营、劳动生产率提高都有利。

我做了测算,如果今后每年城镇化率提高1百分点,到“十四五”末农村人口有望从目前的5.5亿变成4.8亿,这是一个重大变化。与此同时,农村劳动力有望从接近2亿人下降到1.73亿,所以农村人均耕地会由目前的3.59亩上升到4.21亩,这有利于农业规模经营和生产率的提高。

其次,科技革命有利于农业农村现代化的加快推进。

当前生物技术、信息技术、新材料技术等给农业农村发展带来很多机会,这些技术向农业的渗透和运用可以加快设施农业、信息农业、智慧农业发展。

再次,乡村振兴战略规划将会在“十四五”时期顺利完成。

乡村振兴战略规划提出82个工程、计划、行动,分别要在2022年完成,这些工程、计划、行动都需要大量资本和技术投入,这些投入的增加和完成,会在推进农业农村现代化方面起到举足轻重的作用。

当然,在政策层面,国家在“十四五”规划中将会更加重视农业农村现代化的优先发展,补短板、打通城乡循环、扩大内需等,都会加大对农业农村的支持。

从挑战和问题方面看,我觉得有以下几方面需要关注。

一是全球新冠肺炎疫情的持续蔓延,进而导致经济增长速度下滑,这对我国农业农村发展会带来两个压力:一方面,经济减速会给财政增收带来压力,财政增收困难后,由于其他领域的刚性支出,财政向农业农村增加投入的空间会受到挤压。另一方面,经济增速下降会影响农民就业。

二是当前的国际环境变化引起的经济结构调整将对农业、农村、农民带来影响。

目前有部分制造业向东南亚转移,美国、日本等国家进行产业链重组,企业回迁、资本回撤等,都会导致挤压农民就业空间。

国际市场需求萎缩也会导致中国的出口量下滑或增速放缓,进而引发国内存量中低端制造业不景气,并影响农民就业。

此外,在新一代科技革命背景下,工业的智能化改造将造成大量工作机会被人工智能等代替,也会对农民就业带来不利影响。

三是中国的城镇化速度可能要慢于“十三五”时期。过去5年我国城镇化速度比较快,平均每年增长1.13个百分点,预计“十四五”时期每年平均增长1个百分点左右,这有可能会影响到农业农村的现代化进程。

四是要关注农民收入增长的速度,关注缩小城乡居民之间收入差距的难度是否会加大。

从2012年以来,我国城乡居民收入的相对差距在缩小,但绝对差距在扩大,从2012年的16630元扩大到2019年的26338元,差距扩大了近1万元。

再看农村内部,农村内部20%高收入家庭与20%低收入家庭的收入差额也在扩大。2013年农村内部高收入家庭人均收入比低收入多21323元,到2019年,这个差距扩大到31786元。所以在“十四五”时期,要继续遏制城乡群体之间的差距,可能会面临一定的困难。

综上,我认为“十四五”时期我国要解决发展不充分不平衡的问题,重点还在农业农村。“十四五”时期应该侧重做好一个“加大”,两个“加快”,即加大对农业农村的支持力度、加快推进城镇化、加快农村体制改革。

图片来源:新华社

“三农”应在双循环中演重要角色

NBD当前我国提出要加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,您认为“十四五”时期“三农”在其中应该扮演一个什么样的角色?

马晓河:在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中,应该把农业农村放在一个更加重要的战略位置。

首先说城乡循环,城市和农村的循环在整个国内大循环中是弱项。

通俗来说,地区循环中接不上城市这一块的是农村,产业循环接不上的是农业,投资和消费循环接不上的是农民,所以在新发展格局里,应该更加重视农业农村农民问题。

其次,双循环的核心是生产、消费、流通等环节要打通,而目前在农业方面,比如说农业生产、加工、储备、流通等,事实上还有很多环节没有很好地打通,比如国内农业与国际农业的打通——国际市场、国内市场两个市场,国内农业资源、国际农业资源两种资源都需要打通。

另外,在体制改革方面也一样,农村体制改革跟城市体制改革也需要打通和协调。举个例子,比如在土地制度方面,农村建设用地入市应该与城市的国有土地实现“三同”——同地同价同权。这些方面都很重要。

总体而言,“三农”将来会在“双循环”格局中演一个更加重要的战略角色,无论在生产、供给还是消费、投资方面,都会占据更重要的地位。

NBD产业兴旺是实现乡村振兴的基石,但实现产业兴旺面临着农村产业高质量发展不充分、核心竞争力不强、农村经营主体去精英化、农业社会化服务体系不完善等问题。针对“十四五”时期的农村产业发展,您有哪些建议?

马晓河:我认为农村产业融合发展应该是农业产业化的高级形态和升级版。从这个角度来看,农村产业融合应该把重点放在技术进步和管理创新方面。

具体而言,当前农村产业融合应该在农业内部重组产业链过程中,发展那些高附加值的产业领域。比如大连的樱桃,春节期间一斤可以卖到300多元;陕西的暖棚冬枣一斤可以卖到100多元,这些都是高附加值的产业。

其次,可以重点发展产业融合中的延伸型产业。比如蓝莓卖原料价格就低,卖加工产品价格就高。当然,在加工型产品中,深度加工比粗加工价格又更高一些。

第三,可以从产业交叉融合中寻找增收点。比如农业跟旅游业交叉、农业跟康养业交叉、农业跟教育交叉中寻找发展和增值点。

此外,还要注意发展那些通过工业化的技术渗透实现增值的产业。比如通过智能化改造、AI等实现农业设施的现代化,进而使得每亩土地上的农业增加值大大增加。

举个例子,一些养猪场通过智能化的设备改造,在十几层的大楼里养猪,通过自动化饲喂、检测、消毒、灭菌等,实现更高的效益。

总体而言,在农村产业方面有以下几个建议:

一要在“十四五”时期深化管理体制机制改革;

二要培育新型农业经营主体;

三要从政策层面支持发展一些新业态、新模式;

四要协调好农民跟新型农业经营主体之间的利益关系,建立一个完善的利益协调机制;

五要完善农业农村发展、农民增收的政策框架。


新形势下应完善粮食储备制度

NBD土地是最重要的生产要素之一,土地制度改革是农村改革的核心。您认为“十四五”时期在进一步盘活土地资源方面还可以进行哪些探索?

马晓河:土地制度改革实际包括两部分:一是土地的征收、农村建设用地入市和宅基地流转,就是通常所说的“三块地”;二是承包地的三权分置(所有权、承包权和经营权)。

就“三块地”中的土地征收而言,“十四五”时期应明确农村土地公益性征收范围要进一步缩小。

公益性征地具有强制性,并且补偿价格低。在农村土地征收过程中,存在着一定的“搭车”现象,就是说一些土地本不是公益性用途,比如用于城市建设的土地本来可以不占用公益性征地指标,但为降低成本而把它变成公益性征地,这些都不够合理。

除了缩小公益性征收的范围,还要强调公平。也就是说,公益性征地从法律上可以强制,但从经济补偿上应该按照市场原则进行,市场补偿价格可以引入第三方评估。

就农村建设用地而言,应该明确只要通过法律批准、规划允许,农村建设用地入市的原则和发展方向应该与城市国有土地执行“三同”——同地同价同待遇,可以直接进入一级市场。

就宅基地而言,应该要通过渐进式方式向跨社区流转方向改革。

将来农村宅基地应当跟城里的商品房一样,可以流转,可以交易,可以变成财产性收入。但是要注意改革速度不能太猛太快,可以先在乡镇一级跨区流动试点取得经验后,再逐步扩大到在县域内流转。

就承包地(农村的耕地)而言,要进行三权分置。而三权分置的方向,我认为要进一步明晰集体所有土地的所有权归属问题,集体土地到底是归乡镇还是归村应该进一步明确。目前来看,有的归属自然队,有的归属行政村,甚至还有归属乡镇的,还不统一。

第二就是稳定农户的承包权,核心是农户的承包权要人格化。就是说集体土地被承包以后,土地的承包权要落到个人头上,不能虚置。

最后就是进一步放活土地经营权,也就是流转和使用权,要按照市场原则而不能按照行政命令。

NBD今年以来,粮食安全问题多次引发广泛关注。您认为“十四五”时期在保障国家粮食安全方面应该有哪些考虑?

马晓河:新形势下,国家粮食安全战略是坚持“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的方针,核心要义是端牢中国人的饭碗,饭碗里主要装中国粮。底线是保障谷物基本自给、口粮绝对安全

具体而言一是粮食生产供给要达到一定的量,也就是要维持比较高的自给率。

目前我国的口粮自给率还是比较高的,谷物里的小麦、稻谷、玉米自给率都在95%以上,预计在“十四五”时期将继续保持比较高的自给率。相对而言大豆的自给率比较低

在大豆方面,要采取差异化策略,在国内发展蛋白大豆蛋白大豆主要以东北地区为主,通过技术投入提高大豆的产量和油脂价值。同时,进口油脂大豆,采取多元化策略,从北美、南美俄罗斯等国家和地区进口来分散风险。

二是要完善储备制度。

由于粮食生产有丰欠之年,为了调节丰欠之间的关系,就需要不断完善储备制度。按照一定的储备率在丰年把粮食储存起来,欠收之年放出去。

同时,还要注意储备体制改革中央储备与地方储备国有储备与民间储备销区储备和主产区储备等等之间的关系都需要理顺和调节。

三是适当进口国内短缺品种。

我国粮食从国内看有一些结构性矛盾,一些强筋、弱筋的小麦需要进口。比如做面包需要一些强筋面,做饼干需要弱筋面,这两块我们国内的生产还满足不了市场需求,但这个量也不会太大

同样还要注意进口国家的多元化,以降低风险,提高安全可获性。

封面图片来源:新华社

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