《野生动物保护法》修订在即 专家：保护名录待扩围，建议禁食野生动物立法

每经记者 刘晨光 梁枭    每经编辑 张海妮    

当前，关于新冠肺炎传播路径的主流设想是：蝙蝠-穿山甲-人。这与2002年SARS“蝙蝠-果子狸-人”的传播路径如出一辙。如今，“食野味”成为众矢之的，“保护野生动物”的呼声也愈发高涨。

2月24日，十三届全国人大常委会第十六次会议举行闭幕会。会议表决通过了《全国人大常委会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》），确立了全面禁止食用野生动物的制度。

事实上，仅将讨论局限于“野生动物能否食用”是不够的。包括疫情的“始作俑者”——蝙蝠、穿山甲在内，大量野生动物长期游离于主流视线边缘，相关法律法规在执行端面临诸多困难。同时野生动物保护名录也亟待扩围。此外，有业内机构表示，应该把栖息地保护的重要程度提至更高的等级和立法目的。

上海社会科学院法学研究所研究员、生命法研究中心主任刘长秋对《每日经济新闻》记者表示，有必要设定禁止食用野生动物的法律，未来修订的法律要更好地审视野生动物保护的理念。

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修法：“利用”还是“保护”？

有关野生动物保护修法的讨论由来已久。

资料显示，《中华人民共和国野生动物保护法》（以下简称《野生动物保护法》）于1988年11月8日通过，之后经历多次修订，修订过程则蕴含了对野生动物观念的转变。

刘长秋告诉《每日经济新闻》记者，《野生动物保护法》初次通过时，更多的是把野生动物作为一种资源加以利用，或者更多体现为保护野生动物的资源属性，“当时刚刚改革开放，由传统的计划经济向商品经济转变，特别注重野生动物的经济效益，当时就提出更好地利用野生动物资源”。

据刘长秋介绍，2003年“非典”之后，有学者已经意识到野生动物问题可能会演变成公共卫生问题和生物安全问题，提出了全面禁食野生动物。但相关立法建议当时未被采纳。

2004年修法后，尽管把野生动物当作资源的理念仍未改变，但野生动物保护较之前还是有了很大变化。“现行法律规定的很多制度，包括养殖制度、利用制度，更多就是2004年颁布，逐步推开。不过很多学者提出，这并不是非常好的理念，还是应该从野生动物保护本身出发。”刘长秋说。

2016年，《野生动物保护法》又作了修改，删除了把野生动物作为资源加以利用的表述，提出“保护优先、规范利用”。

刘长秋表示，尽管强调“保护优先”，但在法条设计中，还是比较强调利用野生动物。“利用还是在里面，包括允许加工野生动物制品、人工养殖等。”他认为，一方面“保护”应该取代“利用”，更加尊重野生动物；另一方面，也不是完全禁止利用行为，毕竟产业还在，但是要逐步减少，“最终实现不食用、不利用的目的”。

事实上，长期以来，商业性的人工繁育野生动物缺乏有效监管。刘长秋也认为，有了产业性因素，很多人开始钻空子——“因为有许可证，有些是在野外打的，但是出售的时候说是自己养的，也没有办法”。

刘长秋认为，可以建立人工繁育的陆生野生动物溯源制度，最后都能落实到养殖户个体。“这样就相对比较好控制，但是成本比较高。”

2月24日《决定》通过后，距离修订相关法律又进了一步。全国人大常委会法工委发言人、研究室主任臧铁伟在答记者问时表示，全面修订野生动物保护法需要一个过程，“拟将这一修法（野生动物保护法）项目列入十三届全国人大常委会2020年度立法工作计划”。

2019年11月，吉林森林公安破获一起跨省特大非法收购濒危野生动物制品案,警方缴获的部分野生动物制品。

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禁食：是否应专门立法？

“没有买卖，就没有杀害”是著名的公益广告语。猎捕、养殖野生动物之外，是否应该针对禁食野生动物专门立法，也引起了广泛讨论。

广东法制盛邦律所邓刚律师告诉《每日经济新闻》记者，我国涉及野生动物的罪名主要包括“非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪”、“非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪”和“非法狩猎罪”等。

邓刚指出，按照刑法规定，非法收购珍贵、濒危野生动物及其制品是一种犯罪行为，“为食用或者其他目的而非法购买”属于“非法收购”，涉嫌构成犯罪。一些地方法规规定，对于食用特定野生动物的行为，可以做出罚款等处理。

“涉及犯罪的猎捕对象，主要是国家重点保护的珍贵、濒危野生动物。对于一般野生动物，只有违反其他规定才有可能构成犯罪。比如，违反规定，非法狩猎野生动物二十只以上的；违反狩猎法规，在禁猎区或者禁猎期使用禁用的工具、方法狩猎等。”邓刚说。

这意味着，按照目前的国家法律规定，一般情况下，仅仅“吃”野生动物不构成犯罪。

事实上，野生动物食用市场规模不小。西北政法大学动物保护法研究中心兼职研究员李坚强近期接受媒体采访时表示，食用野生动物养殖业2018年的产值约为1494亿元，食用野生动物养殖业2016年雇佣622万人。

“这个产业尽管很大，但毕竟对人类健康有一定风险，这个风险一旦发生的话，造成的损害远远大于其所创造的效益。”刘长秋说。

在刘长秋看来，从经济角度看，没有需求就没有供给。如果有人想买，商家就会为了利益铤而走险——“需要正视目前相关法律的不足。比如对于野生动物，没有做到全过程、全方位保护，而是更多地侧重一些方面，比如在猎捕和生产加工方面禁止，但是在食用方面不管，普通公民食用一般不需要负法律责任，只是处罚商家。”

刘长秋认为，立法实际上是一个利益博弈的结果，“完全禁止不是很可能，有很多野生动物已经进入人们日常生活之中了。但应该会进一步扩展禁食野生动物的名单”。

值得注意的是，在刘长秋看来，还是有必要专门制定禁止食用野生动物的法律，“现在一些专家说通过修改《野生动物保护法》，在其中增加一些相关的条款来禁止食用野生动物，这个是可以的。但是仅仅这么做，一方面不能充分显示国家对该问题的重视；另一方面效果可能也不会太好”。

“仅仅在综合性法规中不可能面面俱到、具体展开。若专门出台禁食野生动物保护法，有些工作可以做得更细。”刘长秋建议，最好在野生动物保护法中加上一条原则性规定，然后再以这个原则规定作为立法依据，由国务院制定更加详细的法规。

2月24日，全国人大常委会法工委经济法室副主任杨合庆在答记者问时表示，《决定》全面禁止食用国家保护的“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”以及其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。

《每日经济新闻》记者注意到，鱼类等水生野生动物不列入禁食范围。而较常见的家畜家禽（如猪、牛、羊、鸡、鸭、鹅等）则是主要供食用的动物，依照畜牧法、动物防疫法等法律法规管理。

如此一来，有关野生动物的定义或应细化。NGO山水自然保护中心指出，野生动物应该符合两个条件，即“没有被人类驯化”、“生活在自然里”。山水自然保护中心建议，将驯养繁殖技术成熟、人工繁殖子二代以上且已经适应人工环境的动物，直接划出“野生动物”的名单，转变身份为“特种养殖动物”，移出《野生动物保护法》的规定范围，采取类似家畜家禽的管理方式进行规范。

执法：如何实施有效监管？

尽管疫情发生后，对《野生动物保护法》进行修订的呼声一直很高，但刘长秋认为：“现有的法律发挥了不可替代的作用。”正是因为现行法律约束，针对野生动物的猎捕、买卖行为是偷偷摸摸进行的，不敢明目张胆。不过，刘长秋同时表示，关键还是进一步落实相关法律。

党中央明确指出，“制度的生命力在于执行”。尽管野生动物保护立法工作一直在进步，但在执行端仍面临诸多困难。

例如，包括2016年修订后的《野生动物保护法》，设立了不能猎捕、不能加工珍贵、濒危野生动物的法条，但穿山甲作为国家二级保护动物，却轻易地出现在武汉华南海鲜市场。而最新研究显示，穿山甲可能是新冠病毒的中间宿主。

“现有制度尽管并不完善，如果严格执行也会起到应有的作用，但很多制度没有被严格执行。比如现有的《野生动物保护法》，对珍惜、濒危、三有的动物进行了严格保护，但执行力度还是不够。”刘长秋说。

在刘长秋看来，未来即使修改了《野生动物保护法》，或者是颁布了禁食野生动物的相关法律，还是面临执法的问题。

邓刚则表示，一方面，目前禁止野生动物交易的覆盖面，主要限于受重点保护的动物。而如果刑法惩戒的范围扩大到对一般的野生动物保护，需要考虑到猎捕非保护范围野生动物的社会危害性是否达到刑法规制的程度；同时，执法范围过大也会产生管理难度。

另一方面，禁止非法猎捕、交易野生动物要落实，必须得到普通民众的认可和支持。如果老百姓仍然通过“地下交易”或“黑市”交易野生动物或其制品，则仍可能无法实施有效监管。

刘长秋坦言，在相关立法完成后，执行过程中应避免“一刀切”，“未必立马完全取消野生动物人工养殖，因为毕竟要给这些产业一定的转型期”。

《每日经济新闻》记者注意到，本次《决定》中也强调了“规定严格的法律责任，加大执法力度”，强调凡《野生动物保护法》和其他有关法律明确禁止猎捕、交易、运输的野生动物，必须严格禁止。与全面禁止食用野生动物的规定相一致，全面禁止以食用为目的的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物的行为。

2018年，湖南破获特大贩卖穿山甲案。 图片来源：新华社

危机：保护名录亟待扩围

除针对野生动物立法展开讨论外，保护名录扩围也应提上日程。

值得注意的是，《野生动物保护法》衍生出两个名录，即《国家重点保护野生动物名录》（以下简称《保护名录》）和《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》（以下简称三有名录）。上述两个名录，是两份在国家层面上对野生动物进行保护的规定性文件，同各地方重点保护野生动物名录一起，构成了我国开展野生动物保护活动的主要依据。

不过，就目前而言，《保护名录》及《三有名录》相较野生动物研究保护工作现状或已比较滞后：

一方面，在既有物种上，部分物种没有上榜，例如“最有可能携带新冠病毒源头”的蝙蝠，在我国有一百三十余种，却无一上榜。

另一方面，近年来，科研人员发现诸多新物种，以及近年来因为各种原因濒临灭绝的物种，名录却并未同步更新。据《春城晚报》报道，云南保山昌宁县一位村民及时救助一只“白腹鹭”。目前“白腹鹭”全球数量仅余200只左右，被ICUN Red List列为极度濒危物种，但未被列入《保护名录》及《三有名录》。

《每日经济新闻》记者注意到，中科院动物研究所平晓鸽等在《中国科学》杂志发表论文指出，是否列入《保护名录》，“直接影响物种的研究投入、保护政策、管理实践、执法司法和公众教育，包括物种保护项目的设置与投入、自然保护区建立或升级、国家公园规划、重要栖息地划定、打击盗猎和非法贸易、相关案件的认定和判罚，以及公众环境意识和科学普及宣传等”。

而山水自然保护中心给《每日经济新闻》记者提供的资料显示，光是在2019年，科研人员在中国大陆发现的新脊椎动物物种就多达11个。上述平晓鸽的论文中也提到，“既然以整目、整科或整属列入类群，新增物种，无论是拆分、新发现种还是新记录，都应自动获得保护地位”。原因在于，“广泛认可的、分布广泛的物种可能不会受到太大影响，但新被承认的物种通常来说分布狭窄，受到的威胁更大”。

在刘长秋看来，最初提出保护珍贵、濒危物种，后来进一步提出了“三有”动物保护问题，即可能野生动物并不是十分珍惜，但是有重要的生态、科学和文化价值，也需要保护。他认为，从只是保护珍贵、濒危，再到保护“三有”实际上范围已经有了扩大。

“范围扩展的必要性肯定是有的，保护名录还应进一步扩大。”刘长秋说道。他还表示，名录修改相对较快，或仅需数月时间。

事实上，除了扩展名录，“三有”概念本身近期也引发业内质疑： “三有”标准是否保护范围过窄，难以覆盖大量非“重点”保护的野生动物？

记者注意到，北京大学自然保护与社会发展研究中心等九家机构联合提交的《野生动物保护法》修改意见和建议就提出废除“三有”动物的提法。九家机构指出，所有物种都是生态系统的组成部分，并相互制约平衡，建议扩大“野保法”适用范围，而“‘三有’动物是我们长期沿用的以可利用价值划分保护类别的老思路，已不再适应当下的保护工作”。

九家机构同时建议，将野生动物分为国家和地方重点保护野生动物和一般保护野生动物，同时对其利用形式和目的进行严格限制。

措施：加大栖息地保护投入

扩充名录范围后，保护野生动物栖息地或是治本之策。

目前，保护野生动物栖息地大多仰赖“旗舰物种”。资料显示，所谓旗舰物种，就是被挑选出来作为代表一个需要保护的特殊栖息地的濒危物种，“它们看起来就像是一个生态环境保护广告中的代言明星”。

山水自然保护中心主任赵翔在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，保护大熊猫、雪豹等旗舰物种的同时也能促进其栖息地，以及和其共享栖息地的其他物种的保护。不过他也表示，“总体来看，目前国内对于生物多样性保护的资源投入还是非常有限，有限的资源只能流向受人们关注比较多的物种”。

记者注意到，旗舰物种的确能很好地荫庇栖息地内的其他物种，进而保护区域生态。譬如，据《川报观察》2019年7月报道，著名的四川卧龙国家级自然保护区在长江经济带国家级自然保护区管理状况评估中位列第一，正向“大熊猫+雪豹”双旗舰物种保护区方向迈进。

四川卧龙首次拍到野生大熊猫亚成体双胞胎（摄于2019年7月）。图片来源：新华社

但问题在于，大熊猫、雪豹、金丝猴等旗舰物种覆盖的区域大多位于胡焕庸线以西的局部地区。对此赵翔也表示，“在中国，最重要的生物多样性热点区域是西南山地。我国目前建立了各种类型的保护地，面积占到中国国土面积的18%，这些保护地在中国的生物多样性保护中发挥了非常重要的作用。但另一方面，最大的挑战，是在这些保护地之外，尤其与人类栖息地重叠区域的生物多样性的保护”。

而即便是旗舰物种大熊猫，其栖息地也未被完全纳入保护地中。“目前的保护地只占了大熊猫栖息地面积的60%左右，依然有诸多大熊猫生活在保护地之外。随着保护地内保护的进一步加强，保护地外的威胁持续存在，很多野生动物也在面临栖息地破碎化等更多的挑战。”赵翔说。

在前述九家机构的建议中也提到，应该把栖息地保护的重要程度提至更高的等级和立法目的：“现有立法目的仅着眼于野生动物，而未包括对其栖息地的保护。事实上，野生动物保护的成效在于物种的野外种群是否健康稳定，这不仅取决于动物个体的保护，也包括对其栖息地的保护。”

赵翔也认为，应加大对于生物多样性保护的投入，并识别出更多类型的生态系统，比如淡水生态系统、湿地生态系统，进行有针对性的保护，“比如，水生物种近年来威胁很大，需要更多的关注。”